深圳市日前出台的对外来入深人口进行控制政策，引起了很多议论。我认为，就一般原则而论，很多人会赞成自由迁徙、权利平等的政治理念。但到了具体问题上，特别在走向自由平等道路的选择上，有了不同利益集团之间冲突，政策选择就是一个难题。就我个人而言，惟恐在这样的问题上发表浪漫主义的看法。
在现实中，理念主导下的行动方略会受到制约。让我讲一段美国历史。美国的立国理念为人们所熟知，但我们还要知道，在它的短暂历史上，有许多事情与它的理念严重冲突。在黑奴制度形成之前，美国还有一段“白奴”制度，虽然这个制度不怎么系统。根子是美国地广人稀，如果不实行强制劳动，利益集团中的强者就无法经营自己的地产或农业。因为“白奴”的使用成本过于高昂，当人们发现更便宜的“黑奴”之后，“白奴”制度就终结了。再后来，我们都知道，在黑人的反抗之下，又有了人口大量增加的历史条件，这种充满血和泪的蓄奴制度才得以终结。在“地广人稀”的现实下，美国开国之父们的政治理念曾经败于蓄奴制度。
中国的现实与美国相反，叫做“地少人多”。我们的问题是把一部分人口强制性地置于农业领域，使他们不得不接受半失业状态。因为一开始就进入了一条制度死胡同--城乡分割的户籍制度，于是便产生了对立比较严重的城乡两大利益集团。如果骤然打破两者之间的壁垒(不只是户口形式)，后果无异于一场社会动荡。例如，单单宣布农民可以获得城市居民一样的养老金或退休工资待遇，那么，城市政府财政将立刻破产。再比如，按一种建议，让城市政府给一切愿意进城的农民提供廉租房，其后果也相当惊人。所以，至今没有一个城市政府敢采取激进的行动来结束我们的一段惊人尴尬的历史。当初的错误让我们付出了今天的代价，所谓“死人捉住了活人”。
对于深圳市的做法，我是有保留地赞同。简单的逻辑是：政府有权力对城市发展做出规划，包括对居民住宅做出规划。对居民的住宅标准也应该规划，不能允许“贫民窟”出现。原住居民有权利要政府制定和实施规划。这就是深圳市的“以房管人”，但不要搞“以证管人”，也不要搞“以工管人”。住房的证件还抵不了其他文书？没有工作就不能住在深圳？
由于目前中国劳动力供应过度这个特殊情况，使得相当多的劳工没有财力在深圳买房，所以还需要一种补充制度，即“工作场所居住制度”。对这部分“居民”采用另外的办法登记也未尝不可。但我的意见是，对这部分居民也不应该征收个人所得税。这部分居民对深圳的发展作出了贡献，需要善待他们。“工作场所居住制度”是一种过渡性的制度，也许过上十余年或更长一点的时间就会消失。中国农民的兼业将是长期存在的经济现象，但我们要积极推动农民的就近兼业，而不是长距离的跨省流动兼业。要让农民在城市住下来，成为城市居民，除非他们是城市郊区的农民。
在这个问题上，“贡献”也不是重要尺度，否则问题就复杂了。在一定条件下，对深圳发展过去没有贡献的人想要居住在深圳，也未尝不可。唯一的尺度就是住房规划管理：买得起或租得起住房，就可以登记为城市居民，否则就是“工作场所居民”。无业游民就不要登记为城市居民了，除非他是原住民中的失业者。
一个城市有多半人口没有“户籍”，总归是不正常的事情。城市政府应根据自己的财力和环境承受能力，适度地扩大城市住房的供应，尽可能把非户籍人口转变为户籍人口，为推动中国的城市化进程作出贡献。对于中央政府来讲，要综合考虑环境问题，不要以为大部分人口住在农村就没有环境问题。对于深圳市，政府方面也要考虑这样一个问题：农民工和其他外来人口已经事实上在深圳工作生活了，如果他们离开深圳，深圳的经济总量就要下降，所以，还就是要把他们逐步变为城市户籍居民。这个过程可以很长，但干脆不选择这个过程则是完全不对的。
城市化的许多政策选择是很麻烦的。我看深圳市也不要急于出台政策，还是多讨论讨论为好。同时，我们也要理解，在人口流动这个问题上，地方政府能做的很有限。中央政府要做好综合配套改革，例如土地制度的改革，社会保障制度的改革等等，这样才有利于加快农村剩余劳动力的转移。
(作者系社科院农村发展研究所研究员)
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（ 责任编辑：悲风 ）
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