作为政府规范性文件颁布施行的《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》规定区主管部门有权“责令业委会即时解散”等内容引发对该文件的合法性质疑：政府有权责令解散一个合法的自治组织选举产生的机构吗？政府行政部门和群众自治组织之间是什么关系？要回答这些问题,需要研究我国的基层自治制度和行政行为的相关法律法规，因为群众自治组织的产生、建立和解散等组织建设问题构成基层社区群众自治制度的基本内容，而行政行为的权力边界依赖法律的授权。
首先，行政行为不能变更基层群众自治制度。根据我国《立法法》第八条规定，“群众自治制度”是属于只能制定法律的事项之一。由于业主组织的合法性来源于物权，并非行政权力的授予，因此规范这一制度的法律是《物权法》和其他相关的民法单行法。由于《物权法》等法律缺位，根据《立法法》第九条规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规……”。据此，2003年的国务院《物业管理条例》对业主组织的制度作出规定，该规定内容应被视为当前我国业主组织制度的法律基本准则。
其次，自治组织在自治范围方面的事务不受行政行为干预，换言之，政府不能为民作主或代替民众作主。在《物业管理条例》中，涉及到业主组织的产生、建立和更替的内容，该法规明确了“选举、更换业主委员会委员，监督业主委员会的工作”的权力属于业主大会；地方行政主管部门对业主组织的行政权力，该法规限定为对“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主”。对于如深圳市政府文件所列举的“业主委员会有越权、不积极履行职责、违反法律法规规定等行为，侵害多数业主合法权益，情节严重的；严重影响社区安定和社会稳定的”情况的规范权力，也不属于行政部门，《物业管理条例》的规定明确了是属于司法途径的范畴，规定“业主以业主大会或者业主委员会的名义，从事违反法律、法规的活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚”。
概括而言，政府部门和业主组织之间的关系是，行政主管部门只能撤销业主委员会“违反法律、法规”的“决定”而并不能“撤销”或“解散”“业主委员会”组织本身。换言之，一个合法的自治组织是不能被行政权力或行政命令所解散的，但是其违法的行为或决定可以被撤销。当业主的行为构成犯罪时，由司法部门追究法律责任,予以刑事处罚。
行政系统和自治组织分属不同的体系，各自有其活动准则和行为边界，并不具有直接意义上的领导关系。如何“理顺政府与社会间的关系”,划定政府行政的行为边界,明确“行政指导”的法律涵义,是“依法行政”的重点和难点问题。对此，重温北京朝阳区法院就类似问题的判例十分有裨益，这是个具有里程碑意义的司法判例，它厘清了“行政指导”的法律涵义，明确了政府部门对群众自治组织的“行政指导”不是“行政领导”。
2003年1月24日，北京朝阳区国土资源和房屋管理局根据建外街道办事处的请示，以当时的物业管理委员会委员缺额人数超过40％为由，作出“关于现代城住宅小区物业管理委员会改选工作请示的批复”,由建外街道南朗家园社区居委会牵头协助现代城全体产权人进行物业管理委员会的该选工作，改选工作期间，物业管理委员会的印章暂由街道办事处或社区居委会保管。物业管理委员会认为《批复》实际上是将该委员会强制解散，而物业管理委员会是自治性组织，朝阳区国土房管局并不具有这种权力，遂将其告上法庭。
朝阳区法院认为，“作为物业管理行政主管部门的国土房管部门，其行政职能的重点是通过制定物业管理行业发展规划和相关政策培育和规范市场，同时负有指导物业管理委员会的组建和日常工作的监督及对物业管理企业的服务进行监督检查的职责，这种行政指导的职能，应通过具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为方式予以实现，该行为不具有当事人必须履行的法律后果，不应带有任何行政强制性。”
朝阳区法院认为，在本案中，“朝阳区国土房管局作出《批复》同意在建外街道办事处监督指导下由建外街道南朗家园社区居委会牵头协助现代城全体产权人进行物业管理委员会的改选工作，同时印章暂由街道办事处或社区居委会保管。从《批复》的文字内容上看，‘牵头’及印章交由街道办事处或社区居委会保管均带有一定的行政强制性，且客观上建外街道办事处已实施了收缴管委会印章的行为。”据此，朝阳区法院认为“朝阳区国土房管局作出的《批复》的实质是将现代城小区管委会强行解散，强行收缴公章，该《批复》显然已悖离行政指导行为的性质，超越了当时实施的部门、政府规章及规范性文件赋予国土房管部门的行政指导的职权范围，对此行政行为确认无效。”（北京朝阳区法院行政判决书，2003，11）
综上所述来看深圳市政府的文件，该文件在程序上和实质上都不具有合法性。首先，从行政规范文件制定的程序合法性而言，深圳市政府不能制定违背国家行政法规的文件，更不具有设定或变更“基层群众自治制度”设计的行政权力。这一权力是一项立法权力，被置于行政权力之外，因之称为“法律保留原则”，其目的就是为了防止行政越权。《行政许可法》的出台就是要严格规范行政机关权力与行为，严格保护公民、法人或者其他组织依法获得的行政许可，行政机关决无权力自行设定改变这种许可的权力。
从深圳市政府制定的该文件的实质内容来看，不符合我国建设法治国家、依法行政的基本精神和社会发展趋势。“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略已被载入宪法，依法行政是依法治国的重要组成部分。1999年11月，国务院发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》全面推进依法行政实施纲要。其中明确要“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理”。
该决定指出，“依法行政的指导思想”要“忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益”要做到“政府与社会的关系基本理顺”,“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”并且，“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”
从政策实施的角度看，深圳市政府试图通过《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》这一文件，以“行政管理”的方式实行对业主组织的行政干预也实为不妥。以行政权力涉足民事活动范畴，会因其不具法定的权威而不被认可，因为民众可以依据民事意思自治,自行决定自己的事务而无视行政干预，因此，深圳市政府的这一文件在实施中不具有操作可行性。这样的文件出台，不仅不能促进社区稳定，反而可能会导致社会矛盾冲突的加剧，背离构建“和谐社会”的宗旨。（作者为中国人民大学教授）
（ 责任编辑：柳剑诏 ）
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