怎样理解慈善法中成本15%的争议？

文丨令狐卿（搜狐特约评论员）

慈善法草案正在两会上经历最后的审议，并在16日进行表决。在前几天，代表委员在审议过程中，有工商界别的提出意见，认为现有条款中对公募基金会管理成本“不得超出当年总支出的15%”规定的比例太高，围绕这个数字的争议迅速升温。

按照现有的基金会管理条例，这个数字是10%，但是在实践中一般都会尽力保持更低的点，一方面许多官办慈善基金会的成本由财政拨付，不需要花掉这个比例的成本就可以很好运转，另一方面在社会抱有“零成本公益”的偏见下，也不想触犯众怒。

慈善与公益天差地别

这里需要澄清一个概念问题，慈善与公益并不是一回事。慈善是对财富的转移与再配置，而公益是使用一整套办法来让社会变得更好。因此在你讨论多少管理成本更合适，，是否需要立法“一刀切”划定成本线，需要区别慈善与公益这两个基本概念，才不致于顾此失彼。

在许多人的理解中，慈善不需要付出，无非是把善款交给受助人。这么个想法对应的是传统的慈善方式，它的活动范围限于本地区，施展的方式是借助现有的慈善体制，借助行政系统来实现。一旦面对长距离投放资源、尤其是扎根社区类型的慈善需求，就捉襟见肘。

对于这种需求，官办慈善的常规做法还是化整为零，无论多么长距离，都通过行政体系负担。这就将行政效率扯进了慈善效能中来，而我们知道行政系统对慈善的利用效率很差，就会直接降低善款的效果。这就是零成本或低成本慈善的必然后果。

在常规的慈善机构之外，公益机构在面对慈善需求时，看到的是背后的结构性问题，而且希望用一套全新的社会解决方案来应对。比如，在地震后，慈善做法会将善款交给当地政府去使用，交完善款任务就完成了，善款能否尽到用途，很难被监管。

但公益组织会在灾后重建中考虑更多，比如如何修建足够坚固的农舍，它会根据震区的地理环境、人文特点、建筑风格选择房型、材料，与灾民合议建房的流程，将社区力量引入其中。这种工作肯定需要更多成本，人力投入大，周期也长，但它的成果是一劳永逸的。

民间公益对成本红线最不安

在几次地震之后，国人已经看到了慈善与公益在救灾及重建中的不同，也开始意识到公益需要成本其实是为了获得更好的改变。慈善法在一开始的时候不是叫公益法，也是一种精巧的、体现抑扬的考虑。因此，当15%红线出来，感到不安的不是官办慈善，而是民间公益。

公益行业与慈善有着密切的联系，经过汶川大地震以来的发展，已经在各个社会问题上建立了相应的机构，有了初步的解决方案，也有公益人日夜努力。但因为公益的本质与慈善不同，它要克服许多固有的认知误区甚至是偏见，公益行业的发展及公益常识的普及并不如人意。

对公益的认知偏见主要是一种源自对慈善基本含义的道德化要求，比如要求做公益的人只付出不收获，认为做公益慈善不需要成本，认为公益人士的收入不能太高，否则就是玷污了慈善之名。这种道德期许已经成为一种道德绑架，认为15%的成本离谱，即是典型表现。

如果慈善只是靠传统慈善依附于行政力量进行，其前途不甚乐观。而在公益力量的推动下，传统慈善也开始采用新的、独立于行政的方式展开帮扶，慈善与公益相向而行，两下多有合作，模式上相互借鉴。但这种共识特别脆弱，就因为社会上不时会响起道德绑架的呵斥。

一刀切的成本划定弊大于利

现代慈善公益早已不是逢年过节送温暖那么单一陈旧，而是要提供社会第三方的解决方案，增加社会自治能力，来从根本上上主动消除贫困问题、教育问题、发展问题、性别问题及权利问题。它是一个完整的行业，对成本及收益都有正常期望，谁见过要给中石油划定成本红线的？

现在的公益慈善生态，主要体现为基金会作为资助的上游、其他公益慈善机构作为执行的下游，对基金会成本的红线限制，就会对整个公益慈善生态带来一级一级的节制，就像河流上的梯级大坝，会窒息生态。但凡对公益慈善有着比送温暖更高理想的，都会看出这么做的弊端。

对慈善公益按照支出总额划定成本线，最核心的考虑是逼着把善款花掉，防止慈善资金沉淀，避免因此产生腐败问题。但是对一名捐赠人来说，最关键的是看资金利用的效率，而被花掉的方式——有的公益项目可以持续数年之久，这不是浪费，而是必需。

对公募基金会而言，必须要花掉当年七成捐款，就逼迫它们上短期项目，对那些真正需要长期投入的项目和地区，无法集中资源、持续供应。实际上，慈善就成了万金油，只能供一时之需，而对从根本上解决问题并无帮助。这是基金会、慈善公益业界反对15%的根本原因。

成本控制比不必然导致清廉慈善

普通人对限制慈善公益的成本持赞成立场，来源于他们对官办慈善的诸多丑闻的恶感印象。然而，如果仔细分析，可以看到无论是郭美美风波、河南宋基会投资房地产，都与成本控制无关，而是做事方式出现了问题。这么多丑闻，实际上否定了“成本控制带来清廉慈善”的逻辑推断。

成本控制既不能带来清廉慈善，也不能带来高效慈善，反而会持续地维持固有的慈善公益格局，不仅无助于公益行业的良性发展，也不能推动慈善的迭代进步，最终只能是让慈善公益在低水平上重复。而低水平重复的慈善，又会降低捐赠人预期，减少捐赠，整个形成恶性循环。

很多人有个印象，以为公益慈善行业在大发展，最喜欢举出的数字就是捐款额度多少多少亿元。其实，这是没有意义的证据。实际上在汶川地震800多亿元捐赠之后，社会捐赠总额是在下降的，次年就降到600多亿元。而且对这个数字还要具体分析。

在这些社会捐赠中，相当比例的属于私人定向募捐，比如高校教育基金会，捐赠总额非常高，但是进入社会帮扶领域的很少。除去这一部分，社会捐赠总额中还会被官办慈善“切走”一大部分，真正是以社会捐赠、通过社会手段来帮助解决社会问题的公益资金不是多而是少。

顶层设计与社会义愤当有节制

在顶层设计上，以一个宽泛的总额来对慈善公益做出判断，并得出强化慈善控制的逻辑，很可能大而无当，必须要看到更细致的构成及分布才行。而在一个捐赠人的角度，更不能听从这样的判断，而要理解慈善发展及公益需求，其前提之一就是给予包括成本在内的行业自主。

可以打消很多行外人顾虑的是，慈善法之外，慈善公益行业当中早有基本的法律规定，慈善法是充实而不是新建了慈善公益的法制环境。即使没有慈善法，慈善公益也不会乱；有了慈善法，它依旧要克服包括成本在内的诸多问题。以为慈善法可以一揽子解决慈善问题，是不现实的。

在慈善法草案文本形成之前，公益组织及慈善基金会就举行过行业大规模的研讨会，并且形成了非常详细的立法建议。遗憾的是，这些全面的、非常具有代表性的意见建议并未在草案文本上有充分体现。15%的争议出来后，社会及行业中的代表性声音再次出现，希望能帮助立法者明智决定。

没人拒绝看到完美的慈善法律，无非是希望它能够更切实地推动不无停滞感的慈善公益行业向前再多走几步。对15%的成本红线的争议，体现出基于强调规制、而不是立足公益慈善现实场景的立法思路，其实加重了割裂，而不是增进共识，已经造成业内担忧。

对那些真诚捐赠公益慈善的社会人士来说，15%争议的看点也绝非要附议道德绑架，而是要竭力看到公益慈善背后的真实情况，以及围绕立法出现的争议所影射出的公益及社会情势。公众任何时候将社会小额捐款贡献给公益行业，都不算晚，也不该仅仅以立法与否作为依据。

3月12日，十二届全国人大法律委员会召开全体会议上通过了《中华人民共和国慈善法(草案)》的修改稿，对于备受关注的草案第六十条慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理成本的标准问题，将草案的上述规定修改为：慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%;年度管理费用不得超过当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。