教育部副部长张保庆在8月29日的一次记者会上，疾言厉色“敲打”包括天津市在内的地方政府领导，批评他们不执行旨在帮助贫困大学生完成学业的“国家助学贷款”政策。张副部长动情动怒，一口气讲了45分钟意犹未尽，令记者们感觉到了“风暴”的味道。

　　紧接着在9月1日的记者会上，教育部会同财政部宣布对执行国家助学贷款政策不力的省(区)予以“惩罚”。用兰州大学一位负责人的话来说，这些措施“招招见血”，“非常致命”。

　　教育领域中问题堆积如山，很需要有“风暴”来撼动一下。教育从来是口头上有战略地位，实际上“略占地位”，也很需要有强势政治和敢言敢怒者来推动对问题的揭露与解决。张保庆副部长带着感情为落实贫困学生的资助而大声疾呼，其努力令人尊敬。为了使国家政策落实，使贫困学生尽快从中得到实质性帮助，采取强硬手段也是必须的。

　　但是国家助学贷款政策在执行中困难重重，并不是偶然的个案，它反映了一种普遍存在的“政策执行困境”。造成困境的根本原因在于，社会已经分化出多元的利益主体，他们的行为取向，已经越来越不能够在传统的行政框架、行政指令和行政强制下予以统合。另一方面，我们又还没有发展出西方公共管理中所谓的“政府导航能力”，即没有能力协调各种利益目标，使其朝向一个共同认可的方向。

　　使教育部震怒的国家助学贷款政策出台于1999年，当年在8个试点城市计划发放7亿元贷款，实际执行情况可以说惨不忍睹。堂堂北京也只有北大的5名学生获得约20万元的贷款，情况与教育部“不让一个贫困生失学”的宣传口号形成尖锐对比。这项政策于2002年即做修改，于2004年再度做了重大修改。修改的主要内容，一是放宽对贷款学生的信用担保条件和还款年限，另外一方面是在银行、高校、政府之间建立“利息负担”机制和“风险分摊”机制。

　　目前这项政策的执行情况已经比五年前好很多，但是不同地区、不同高校、甚至不同专业之间的情况很不平衡。总的来说，学生的贷款成功率仍然不理想，而且越是贫困学生聚集较多的地区、院校和专业，可能越不容易得到贷款。这次教育部批评了执行政策不力的八个省区，其中有三个到今年7月份为止，连一分钱都没有贷出去，情况确实十分糟糕。

　　大致上可以说，这项政策的成功执行必须有五个行为主体的积极配合：中央政府、地方政府、银行、高校、学生。然而所有各方在风险评价和利益评价上有不同的角度，甚至有相反的看法。例如银行系统非常强调学生的违约率与自己承担的风险，而从高校与学生的角度来看，情况未必如此，并对银行的统计角度有质疑。

　　在这样的格局下，其实核心的问题是政府一方(包括了中央和地方两造)与在市场规则下运作的银行一方能否在风险评价和风险承担方面有共识。如果没有这种共识，在实际执行中，问题会变成集中针对学生的违约率。事实上，国家助学贷款政策实行仅五六年时间，实际发放贷款总额远低于预想，仅有数量不算大的一部分学生进入陆续还款的阶段，所谓违约率高并没有真正科学而过硬的统计数据支持。

　　教育部点名批评并动用了从来没有用过的行政强制手段以后，有些地方连夜发出几百万贷款(至少是报道如此)，表明批评是有效的。但如果像记者所说的，是因为人反正要退了，才有这样严厉的批评，那么还不等于有了制度化的政策执行能力。要形成这样的能力，首先是中央政府与地方政府需要重整公共财政制度，要共同地有更大的承担。与此同时，要使贫困大学生都知道，获得国家助学贷款是他们的权利。与其左卡右卡，不如改变观念，直接鼓励他们要求有关方面为实现自己的权利提供便利与服务。培养学生们行使自己的权利，将增加政策执行的动力，同时是最有效的途径，使他们从内心里懂得，应该承担自己的契约义务。

　　(作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授)

(责任编辑：悲风)

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