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薛力:南海问题上中美都应有所反思

来源:综合 作者:共识网
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原标题:薛力:南海问题上中美都应有所反思

  编者按:应菲律宾单方面请求建立的南海仲裁案仲裁庭于6月29日对外称,将于7月12日公布最终裁决。中国将会如何面对裁决,中国如何看待美国在南海的航行自由行动宣示(FONOPs),中国是否会设立南海防空识别区等问题引发国际密切关注。共识网与美国外交官杂志合作,在北京专访了中国社科院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任薛力先生。

  一、 问:关于“九段线”的性质,“九段线”到底是什么线?

  薛力:中国研究这个问题的学者也没有共识,大体上有四种主张:海上边界线、岛屿归属线、历史性权利线、历史性水域线。

  海上边界线说认为,九段线跟陆上国界线一样,位于海上而已,线内是内水,可以以此为基线主张12海里领海,甚至主张200海里的专属经济区。这实际上等于说整个南海都是中国的。对此,周边国家肯定不干,其他南海使用国也不会同意。与中国既往的官方说法也存在矛盾,将会被认为这违反了国际法中的“禁止反言”原则。当然,中国学者中持这种观点的人比较少,可能一些强力部门的人会持这种观点。

  岛屿归属线说认为,九段线内的岛礁属于中国,岛礁周围12海里是领海,领海之外的水域属于毗连区与专属经济区。1947年国民政府内政部方域司公布的地图中也标明是“南海诸岛位置图”。

  历史性权利说认为九段线内的岛礁属于中国,岛礁周围12海里是领海,领海之外的水域中国享有历史性权利。历史性权利的具体含义是什么,没有明确的说法。

  历史性水域线是中国台湾方面的主张,体现在1993年发布的《南海政策纲领》。历史性水域比照历史性港湾,基本上等同于内水,但比内水稍微弱一点。陈水扁上台后于2003年把《南海政策纲领》废除(suspend)了,但对于九段线内的水域是什么,台湾方面没有新的说法,可能还是坚持历史性水域。

  大陆官方的立场,在1992年的法律(编注:指1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》及有关“中国对南海诸岛及附近海域拥有无可争辩主权”的外交声明)里面都提到中国在南海拥有历史性权利。

  我的理解,九段线属于岛屿归属线。1947年国民政府划线的时候,因为南海岛礁很多,中国没有能力去一一进行实地测绘以确定各个岛礁的属性,进而逐一画出岛礁周围的管辖范围,就笼统地在岛礁与周边大块陆地之间划一条线,表示线里面的岛礁是中国的。注意,线的位置一般在南海岛礁的最外缘与大陆的中间位置。当然,没有给出具体的地理坐标,不同时期的地图上对九段线位置的标注也有细微的差别。

  现在有一个趋势,东盟声索国倾向于主张南沙所有岛礁都不能主张200海里专属经济区,只能主张岛礁周围的12海里领海乃至500米安全区。

  二、 问:中国为什么要在南海陆域吹填?中国会不会在南海让步?

  薛力:陆域吹填是一个工程学术语,就是在海边、岛屿等地利用大型专业挖泥船等专业工程机械,通过围堰、清淤、吹砂三个步骤扩大陆地面积。中国为什么要在南沙进行大规模的陆域吹填?因为越南、马来西亚、菲律宾与中国台湾都做了,都造有机场。这让中国在捍卫南沙主权与海洋权益中处于不利地位。随着国力的增长,中国需要在南沙有与自己实力相称的存在,因此从2013年底开始陆域吹填并兴建机场跑道。中国跟他们的主要区别是规模大一点,这是量的差别。有和没有是质的差别。

  南沙群岛总共有50个岛礁被占,其中越南占了29个,马来西亚5个,菲律宾8个,中国大陆7个,台湾1个。

  南海有四个群岛,各国争端的重点是在南沙群岛部分,多国主张重叠。越南在它所控制的南威岛已经修了机场,有移民、有驻军,其南沙指挥部也设在这个岛上。菲律宾在中业岛上也是这么做的,马来西亚则对弹丸礁进行大规模的扩建,修了机场、港口,还盖了旅馆,并把它变成世界知名的潜水基地。因此,欧美舆论单单指责中国,这不是很公平。

  问:但是看地图,九段线是不是到人家家门口了?

  薛力:这是国民政府留下来的,不能因为后来出台了《联合国海洋公约》,就要求中国放弃原先的主张。当然,有个如何对接的问题,这需要通过谈判来解决。中国没有对九段线的内涵做出清晰的说明,这是另外一回事,也是可以谈的问题。中国政府从来没有说九段线就是我的海上边界线。

  有必要指出的是,2002年东盟十国与中国签署《南海各方行为宣言》后,每一个东盟声索国都在改变现状:他们或者进行新的油气开采,或者修建新的建筑物,或者进行开发性移民,或者继续陆域吹填,或者兼而有之。相比之下,中国比较克制,比如,没有进行任何的油气开采,没有进行陆域吹填。但这不能永远持续下去,否则既不公平也不利于推进南南争端的解决。中国现在是补偿性地做,由于国家能力不同,吹填的规模比其他声索方大一些而已。

  中国认为西沙不存在主权与海洋权益争端,但承认南沙存在争端,并主张通过谈判来解决,而反对国际化与区域外国家干预。想象一下,如果美国与周边国家存在海洋争议,中国跑去干预,说我是在主持公道,美国会怎么样反应?

  我的南海立场在海内外同行中被认为比较均衡、温和,但我也觉得美国现在做过头了。另外,欧美舆论都说是中国的错,这是不公正的,中国有不对的地方,也有对的地方,这需要专业知识去判断。中国没有说寸土不让,中国提出了双轨思路,主张岛礁主权归属与海洋划界由直接当事国来谈,而在南海的和平与稳定上,由东盟与中国共同维护,非直接当事国不能进来谈主权归属,区域外国家不要乱干预,他们进来就把南海问题国际化了,也把事情弄复杂了。本来就有五六个国家牵涉其中,够复杂了,再把日本、印度等等拉进来,什么意思?怎么谈?另外,美国动不动就把军舰开到中国所控制岛礁12海里内,这是不行的。如果中国把船开到美国的12海里水域,美国愿意么?原来我对中国的政策有批评,认为中国应该调整南海政策应对。但我认为,从去年10月份开始,美国做过头了,是在添乱。

  中国不是不愿意谈,但认为南海问题涉及面广,要慢慢谈,给外界的印象是中国在拖延。问题是,中国自己都没想清楚在南海要什么,有哪些具体的权益,谈判怎么个快法?南海问题首先是政治问题、战略问题,其次才是经济与法律问题。中国在处理南海问题时要有通盘的考虑,比如,是南海问题重要,还是台湾问题重要?是要把东南亚国家往这边拉,还是推给美国?在南海的政策目标是利益最大化,尽可能先把利益抓过来,还是综合考虑全球利益与目标?这需要一个总体的判断。

  中国和周边14个国家中的12个已经划分了边界线,这些都是关系中外双方好的时候谈的,在这个过程中,中国也做了一些让步,对对方有所照顾。我的感觉是,中国外交有一个特点:你跟我好,给我面子,我可以适当照顾你,让你一点无所谓,你想来硬的,门都没有。另外,美国希望通过成本增加策略迫使中国让步,这恐怕做不到。美国越压中国越不干。

  南海问题的解决,现在还没到时候,至少还要过几年。最后结果是各方互相让步。南海仲裁案有可能会促进东盟国家和中国坐在一起,也可能导致局势紧张。可是,如果美国越来越霸道,对中国施加的压力越来越大,这只会让中国越反弹。

  中国对阿基诺已经不抱希望,希望能够等到杜特尔特上台再处理仲裁案。他的立场和阿基诺不一样,阿基诺太亲美。阿罗约时代跟中国非常好。她有一个不足,就是她老公比较腐败。但不能因为她老公腐败,就把阿罗约时期的中菲关系全否定了。

  中国与东盟声索国在南海应对上的侧重点不一样,中国重合作对方重分歧,具体而言就是,中国把南海争端当作中国与东盟声索国之间关系的一个部分,因此希望不要聚焦于争端,而是着眼于扩大中国与东盟声索国之间的合作以增进彼此的共同利益,把共同的蛋糕做大,在此过程中逐步探讨如何解决南海问题。东盟声索国则偏重于分歧的管控乃至争端的解决,一些声索国还因此刻意延缓与中国合作的进程。[page]

  三、问:中国是否担忧南海问题对中国与东盟的关系影响以及对海上丝绸之路的影响?周边国家对中国的担心是不是没有道理的?

  薛力:南海的紧张局势当然会影响中国和东盟的关系。南海问题是东盟最为关注的地区安全问题,他们难免会觉得,南海问题没有解决,怎么与中国建立命运共同体?一些东盟声索国对一带一路回应不积极,就与此有关。

  对中国来说,要建立21世纪海上丝绸之路,两条路线都经过南海,当然不希望南海问题影响到丝路建设。

  中国有2000年做传统大国的经验,但作为民族国家体系的后来者,中国正在学习做现代大国,在如何处理与周边中小国家的关系上经验还不足,有必要在这方面下大力气。中国块头大、发展快,周边中小国家人本来就怕你。这个时候怎样让别人不怕你,不会在经济上依靠你,安全上找美国,这对中国来讲是一个巨大的挑战。中国以前在处理对大国关系特别是对美关系上,善于说不,这相对容易。现在处理与周边中小国家的关系,就不能满足于说不,而要做到在维护自身利益的同时,把别人的一些关切包纳进来。在争端中如果只是追求自己的利益,不顾及其他国家的利益,那就跟小国一样了,客观上也给了美国一个干预的机会。提出的争端解决方案要兼顾自己与其他国家的利益,这比较难,但必须尽力做到。应该说,中国过去在处理争端上做得不错,尤其是改革开放以来的事情。否则也不会与12个周边国家划定边界。但在南海问题上如何把合作共赢操作化,还有努力的空间。

  问:周边国家对中国的担心是不是没有道理的?

  薛力:害怕有合理的一面,也有过度的一面。中国没有宣布九段线是我的实线,里面岛屿水域底土都是我的,主张通过谈判解决争端,可是为什么与东盟国家特别是东盟声索国的关系出现一些问题?为什么东盟国家出现“安全靠美国”的倾向?为什么中国的南海主张在国际上比较少得到明确的支持?这一点也需要反思。批评别人、把问题归因于别人,比自我反思要容易得多,但是,反思对于成长中的大国具有特别重要的意义。

  现在还有很多人,包括一些著名的国际问题专家,说解决南海问题,时间在中国这边。真的如此么?恐怕未必。中国国力强大、GDP变成美国的两倍后,就可以不用讲道理、用武力把南海被占岛礁一股脑儿全部收回来?那与我们批评的霸权行为有什么区别?这样做的后果是什么?很可能东盟声索国全部跑到美国那儿,与美国抱团反对中国。而在东盟建设海丝枢纽也不大可能,至少要大大延缓。中国很乐意看到这个结果么?所以,一方面,中国要与东盟声索国的一些过分的行为做斗争,如菲律宾仲裁案上所做的,促使对方回到谈判桌上来。

  我也经常与外国人说,跟历史上的崛起国比,中国已经很自制了,我们没有在南沙开采油气,没有用实力占领更多岛礁,陆域吹填也是在已经控制的岛礁上进行,崛起的过程中30多年没有打过仗。这些,历史上的崛起国能做到了吗?美国做到了吗?更不用说德国、日本。中国在南海可以做的事情多着呢,换一个岛礁,不在自己控制的岛礁上搞陆域吹填行不行?中国没有这么做,是为什么?就是克制自己。在自己已经控制的岛礁上做一些陆域吹填,这是其他声索方都做过的,中国怎么就不能做了?规模大一点,你就以为抓住了把柄、不依不饶,想以小欺大不是?

  另一方面,中国也要反思自己:现有的南海政策有什么不足?如何改进?两方面结合起来才能把南海问题处理好。

  四、问:中国是否会在南海建防空识别区?设立防空识别区的目的是什么?

  薛力:设立防空识别区的目的,当然是为了增加国家安全。中国会不会在南海宣布防空识别区,取决于是否感受到国家安全受到了威胁,现在看来,很大程度上取决于美国在南海的行为。美国要再像去年10月份这么欺负人,中国也许不但宣布南海防空识别区,还会在黄岩岛进行陆域吹填。这可能就是外交部边海司司长欧阳玉靖说“压力越大,反弹力也越大”的意思。美国虽然不是南海声索国,但现在全力介入南海争端,致使南海争端成为中美之间的战略与国际政治博弈热点。而且,美国有些事情做得很过分,包括美国军机在黄岩岛附近的一些高度挑衅性行为。

  总之,是否建防空识别区是中国主权范围内的事,这是第一点。

  第二点,美国是最早建立防空识别区的,美国建防空识别区的时候问过谁了?世界上没有统一防空识别区的标准,不能说美国建立的标准就是世界标准。中国在东海建立防空识别区的标准和加拿大一样。美加防空识别区关键的区别点是,美国要求飞向美国的飞机要报告,加拿大要求飞向与飞离加拿大的飞机都要报告。中国一定要学美国吗?学加拿大的做法不行吗?这就是美国霸道的一面。

  五、问:对于菲律宾提起的南海仲裁案,您认为中国将会作出何种反应?

  薛力:首先,这个仲裁案中国不接受、不参与。但中国发表的立场文件,仲裁庭还是注意到了,虽然在案件管辖权裁决中没有接受中方的观点立场。3月份,台湾国际法学会南海小组就太平岛法律地位向常设仲裁法庭提交“法庭之友”意见书,仲裁庭需要消化一下。6月份,香港独立非盈利法律团体亚太国际法学院近日向荷兰海牙仲裁庭提交“法庭之友”意见书,,仲裁庭也需要消化一下。仲裁庭希望通过这种方式,让自己的做法显得公正些。但这种做法效果有限,毕竟,是否考虑法庭之友意见书的内容、接受多少,取决于仲裁庭。大致上,仲裁庭整体上会配合美国,但又想表现它的独立性。

  整体上,仲裁结果会有利于菲律宾,毕竟,美国对于仲裁案有巨大的影响。仲裁庭成员构成上也没有考虑地域平衡(这在国际司法或仲裁案件中不少见),四个来自欧洲,一个来自非洲,这对于案件的仲裁结果会有一定的影响。

  因此,中国可能希望等待亲美的阿基诺6月30号离任后,与新上任的杜特尔特政府谈仲裁案。

  其次,对于南海仲裁案中国会怎么反应,次要方面与美国的行为有关,美国把仲裁案当作亚太再平衡战略的一个组成部分,其对菲律宾施加压力的大小,将影响杜特尔特的态度。但中国的反应主要取决于中国和菲律宾的互动。如果菲律宾要求执行裁案结果,中国不会同意。如果以此为由头,协商与谈判下一步如何处理南海争端,这是可以的,也是中国希望的。那样,仲裁案反而可能成为中菲关系转变的一个契机。

  美国在这个事情上发挥的作用不好,既双重标准又伪善。比如,对国际刑事法院,美国说我不参加,我要与各个国家单独签署双边协议来处理这个问题。再比如,1984年尼加拉瓜告美国的时候,里根怎么做的?发表声明表示,所有中美洲发生的此类事情两年内不受国际法院的强制管辖,要求国际法院判没有管辖权。国际法院说有管辖权后,美国怎么做的?退出国际法院。另外,美国也没有批准《联合国海洋法公约》。这种情况下大造舆论要中国遵守国际法,不是“手电筒照别人”么?先加入“公约”再指手画脚好不?

  中国对于国际司法与仲裁一直持谨慎态度,一个例子是,在2006年向联合国提交了排除性声明,把关于海洋划界、军事活动等事项排除在国际司法与仲裁程序外。

  有必要注意到,菲律宾提起的是仲裁,不是司法判决,两者的法律地位不同。最近一位欧洲著名的国际法专家告诉我,公约中以专门条文规定,单方面可以提起强制仲裁程序,这在在国际法中很少见。我从其他国际法学者处还了解到,国际法院、联合国海洋法法庭、临时仲裁庭、特别仲裁庭是解决海洋争端的四个国际手段,允许组成临时仲裁庭以强制手段进行裁决,本来是希望作为补充手段,但在实际运行中,却成了主要手段,被许多国家所采用。这显然违反了设立这个条款的原意。还有,国家间领土海洋争端,绝大多数是通过直接谈判解决的,通过国际法手段解决的是极少数,这是客观事实。

  回到你的问题。南海仲裁案结果出来后,中国肯定要制裁或者惩罚一下菲律宾,这没有问题。但是惩罚和制裁的度取决于中国和菲律宾的互动,也在一定程度上取决于美国是在帮正忙还是帮倒忙。

  美国认为全世界公海越大越好,最好除了12海里之外都是公海,军舰都可以随便走。即使到12海里之内,也最多告诉你一声,没有必要得到批准。但是中国法律规定进入12海里是要经过批准的,美国到我们中国沿海也是这么做的。它在南海就不这么做。

  问:按照中国法律要批准,可是九段线不是有争议吗?

  薛力:有争议也是我跟争端方的事,跟你没有什么关系。第二点,它来的是西沙中建岛,中国认为西沙是没有争议的。这有点类似钓鱼岛,日本也认为没有争议,可中国军舰只是到毗连区,还没进12海里,日本外务省就召集中国大使抗议。美舰进入中国中建岛周围12海里,中国可以做的事情很多,包括召集美国大使抗议一下,是不是?

  六、问:您如何看待美国军舰在南海巡航?

  薛力:美国军舰在南海的所谓自由航行行动宣示,有点类似于拿刀在你附近晃来晃去。因为军舰进入了中国12海里领海,中国法律规定,进入中国12海里要经过批准,美国在沿海一带也这么做,但在南沙的永暑礁与西沙群岛的中建岛刻意不这么做,而且是高调进行所谓的航行自由宣示,这说明它是刻意挑衅中国,明显有羞辱中国的味道。中国迄今为止的反应过于克制了。

  (本文由共识网与美国外交官网站合作采访,英文版敬请关注外交官杂志网站:http://thediplomat.com/)

star.news.sohu.com true 综合 http://star.news.sohu.com/20160630/n457054880.shtml report 7308 编者按:应菲律宾单方面请求建立的南海仲裁案仲裁庭于6月29日对外称,将于7月12日公布最终裁决。中国将会如何面对裁决,中国如何看待美国在南海的航行自由行动宣示(
(责任编辑:齐贺 UN656)

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