今年的两会上，《立法法》修正案将获通过。立法是当前中国最重要的政治活动之一。相应的，塑造中国政治结构的法律中，《立法法》的地位大概仅次于宪法。除了宪法之外，既涉及立法、行政、军事和司法等多种国家机关的权力划分，又涉及中央和地方多个政府层级权限的法律，也就只有《立法法》了。因此《立法法》自2000年施行以来的首次修改理应获得更多关注。
“可操作性”是此次修订的核心
《立法法》即将交付全国人大代表大会审议通过之前，已经在全国人大常委会上审议了两次，先后公布了两个草案。从草案来看，此次修订有不少突破，例如强调了全国人大及其常委会在立法中的主导作用，赋予更多地方政府地方立法权，此外还明确了税收只能由法律来规定—这意味着，包括税率在内的一些税收事项，不能仅凭政府部门一纸通知就能随意调整。
《立法法》草案中出现了一个新概念，甚至可以说是此次修订的核心概念，那就是“可操作性”。《立法法》带着历史使命登场，2000年出台的目的主要是为了配合社会主义法律体系的建设目标。2013年该目标宣布实现之后，《立法法》的使命也得随之升级。提高法律的“可操作性”正是《立法法》在草案第六条中提出的新目标之一。
中国法律经常遭受诟病的一个方面是，不少法律停留在纸面上，就像TXT文本文件一样，只能打开浏览，却无法像EXE可执行文件一样，可以在实践中运行。
“可操作性”可谓克服这一法治顽症的药引子。既然新的《立法法》打算要提高中国法律的可操作性，那么这部新修订的法律，首先就要确保自身是可操作的。原因很简单，假如连《立法法》都不可操作，那么立法活动就不可能按照立法法规定的那样运行，立法活动所生产出来的法律也就难以保证可操作性了。
《立法法》如何在实践中实现可操作性
从公开的两部草案来看，新《立法法》在提高自身的可操作性方面有一些进步。可操作性可以从几个层面上来理解。首先是法律表述得清晰。2000年《立法法》规定税收只能由法律规定，但是这个规定太过于笼统，可能被解读为“税种只能由法律规定，而其他具体事项可以由国务院或其部门规定”。过去十多年一些有关税收的行政法规和政府规章之所以出台，而不是由全国人大及其常委会通过法律，大概原因就是这项规定存在多种解读的空间。此次修订具体罗列了税收的多个方面都只能由法律规定，算是堵住了这个漏洞。
其次是法律要符合实践规律。立法的末尾阶段是表决通过，但是一部法律一般包含多个条款，投票者可能同意大部分条款却不同意个别条款，此时便可能遭遇决策困境。前几年刑事诉讼法修订时便遭遇类似困境。大部分修订条款体现了进步性，但个别条款却令人担忧。假如因为个别条款存在争议而耽搁乃至阻碍了立法进程，那将是一大遗憾。此次立法法修订增加了争议条款单独表决的制度，对立法法的可操作性是一个提升。
此外可操作性原则还要求法律的实际效果和立法的目标是相符的，法律具备一定的确定性等。从这些方面看，此次草案也存在一些遗憾。草案第一稿规定，一些情况下，立法“应当”举行论证会和听证会，但是到了第二稿，“应当”变成了“可以”。这意味着论证会和听证会制度存在不确定性，最终可能变成不那么重要的立法拿来论证和听证，而重要法律则为了避免更大争议，不交付这些体现公众参与的机制进行讨论。
另外，草案规定，有关国家机关、社会团体、企事业单位和公民可以申请全国人大常委会审查与宪法、法律相抵触的法规和规章，全国人大常委会“可以”向申请者反馈审查情况。此处“可以”一词又降低了此项制度的可操作性。
《立法法》草案在文本上已经实现了良好的可操作性，在实践中能否得到具体制度和机构的配合，从可操作的《立法法》走向可操作的立法，这个过程必将有更长的路要走，有更多的难关要克服。
叶竹盛（华南理工大学广东地方法制研究中心研究员）
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