中外党政关系比较与中国党政关系的现实思考

　　四、现实之思考

　　从列宁时代开始，共产党就认识到党与国家政权不是一回事，提出要实行党政分开，正确处理党与国家政权的关系。各共产党为此进行了艰辛的探索。但是，几乎所有执政的共产党都没有处理好党与国家政权的关系。

　　笔者认为，问题主要在于我们没有从理论上弄清楚“三权分立”与“议行合一”的真正重点在哪里。在“三权分立”的制度下，权力重心在国家行政机关。因此，美国也好，英国也好，日本也好，他们的政党主要是执掌行政权力。当然他们也争取立法权力，但重点在行政权力。在“议行合一”的制度下，从法理上讲，权力重心在国家权力机关而不在国家行政机关。我国实行的是“议行合一”的政治制度。宪法规定，全国人大是国家的最高权力机关，国务院只是全国人大的执行机关。因此，中国共产党领导和执政的重点应当放在国家权力机关，而不是放在国家行政机关，主要是领导国家政权，而不是具体管理国家的行政事务。而在过去的党政关系改革实践中，我们的做法却恰恰相反，总是把重点放在行政体系内，认为党政分开就是在行政职能范围内进行党政分权，结果使本应统一的行政权力遭到分割，破坏了行政权力的统一。这正是过去党政分开的改革不能顺利进行在理论上的原因。

　　从中国的政治现实和未来发展出发，建构真正符合社会主义法治精神的党政关系模式必须确立三条基本原则:第一，必须坚持共产党对国家政权的领导;第二，必须坚持人民代表大会制度;第三，党必须在宪法和法律的范围内活动。在这三条基本原则的基础上，符合中国国情的党政关系模式，不应当是简单的党政分开或者党政合一模式，而应当是既“分开”又“合一”、“分开”与“合一”相结合的模式。党的领导基本上可以与人大行使国家权力“合一”，当然这不是简单的“合一”，而是党从外部直接“进人”人大体制内部。党的领导应当与政府的行政“分开”，或者说党组织从行施行政权力中“退出”。当然“分开”或“退出”不是不要党的领导，而是党的领导采取间接的方式，通过人大这一最高权力机关来领导它的执行机关。

　　中国实行的是与西方三权分立制度不同的议行合一制度。共产党执政，与西方国家执政党主要执掌行政权力不同的不同之处，就是要执掌代表人民行使最高权力的国家权力机关，党的执政权应该是通过国家权力机关对国家行政机关、审判机关、检察机关的权力制约和监督来实现的。这应当是中国共产党的执政方式的正确法律定位，也应当是中国共产党与西方政党执政的重大区别。从党的领导的角度看，党的领导主要是通过政策和干部来实施对国家事务的领导。执政党顺利实现这两大目标的基本途径，就是人民代表大会这一国家权力机关。总之，从党的领导和执政的性质与人大及其常委会的地位和职能来看，党完全可以和人大及其常委会实行一定程度上“合一”。

　　党组织与人大怎样“合一”呢?或者说党怎样从外面“进人”国家权力机构的内部呢?第一，全面实行各级党委“一把手”与各级人大常委会“一把手”的兼职。第二，运用党在各级人大及其常委会中的优势，占据人大各委员会的多数及其主要领导人职位:第三，充分发挥中共人大党组的作用，统一党员代表、常委的思想和协调党员代表及常委的行动。也可以参照英国政党的经验在立法机构中设立督导员制度。第四，直接介人人大及其常委会的立法过程二第五，兼任国家权力机构领导职务的党的领导人平时不以党的领导人的身份活动:党的中央领导机构不再从外部对人大及其常委会发出具有指令性质的指示或建议:第六，如果在国家权力机关中担任“一把手”的共产党员在党内选举中落选或被解除职务，也必须辞去其在国家权力机关中的职务。这种党与人大“合一”的体制.可以使党的方针政策与人大的立法工作、党管干部与人大的人事任免、党委的决策与人大的重大事项决定、党纪监督与人大的法律监督紧密结合起来。

　　为什么说党的领导应当与政府的行政“分开”呢?第一，党组织从行政权力中退出，可以使党组织避免陷人繁重的日常行政事务，从而集中精力抓好国家权力机关的建设、研究制定方针政策问题和党的自身建设。第二，党从行政权力中退出，可以结束党政“双轨行政”局面，有利于政府部门建立相对独立的强有力的工作系统。第三，党从行政第一线退出，可以避免成为矛盾的一个方面或处在矛盾的焦点上，有利于党驾驭各种社会矛盾和提高党的威信。第四，党从行政权力中退出，可以避免党的行为和政府的行为混在一起，使人大及其常委会能够有效地对政府行政实施监督。第五，党从行政权力中退出，可以有效地减少和消除党内腐败。

　　党组织如何与行政权力机关“分开”呢?或者说党如何从行政权力机关中退出呢?第一，党组织不再决定属于政府行政权力范围内的事项，也不再对行政机关直接发出指示和指令，由各级行政权力机关独立自主地统一行使行政权力，对行政的过程和结果负全部责任。第二，党的主要领导人不兼任政府机关的行政首长:、第三，行政权力机关完全对同级人大或其常委会负责和报告工作，而不再像实际存在的那样向党委负责和报告工作，但有义务向同级党委通报工作情况:第五，人大及其常委会依法对政府行政实行监督、质询和罢免之权。

　　党政分开，党从行政权力中退出不是取消党对政府行政工作的领导，而是取消党对政府工作的直接干预。党的领导由过去的直接干预转变为通过国家权力机关对政府行政机关实施间接领导。这与我国社会主义政治制度的“议行合一”原则是相一致的。

　　原载《科学社会主义》2002年第1期