中外党政关系比较与中国党政关系的现实思考

　　三、历史之回溯

　　新中国成立后，执政党与国家政权的关系模式基本上照搬了苏联的党政关系模式。十一届三中全会后，党在领导现代化建设的同时，也在着手理顺党与政权机关的关系。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出要解决“党政不分、以党代政”的问题。1987年党的十三大提出了党政分开的系统方案，党政分开的理论和实践达到了党的历史上的高峰。党的十三大政治报告指出，政治体制改革的关键首先是党政分开，党应该通过间接的原则和方式实施对国家生活的领导，而不应进行直接的、具体的管理。为了适应领导方式和活动方式的转变，党中央决定对党的组织形式和工作机构进行一系列调整。具体措施包括，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，党委与政府机构重叠对口的部门要撤销，它们现在管理的行政事务转由政府有关部门管理;政府各部门现有的党组织，不利于政府工作的统一和效能的，要逐步撤销。

　　这些设想和尝试在随后的具体实施过程中碰到许多困难、矛盾和阻碍。首先，党政分开这样的深刻变革势必要触动一些人的利益，改变某些权力关系，致使少数过去过分揽权的人感到大权旁落，因而产生抵触情绪。其次，尽管党中央提出党政分开就是为了改善和加强党的领导，但是在实施过程中，仍然有人借政治体制改革、借党政分开要求党委放权、交权，导致了党的领导的削弱。再次，在实际操作过程中党政分开的原则并没有体现在政治体系层面，而是落实到了行政体系上。因此，党政分开的结果进一步加强了“双轨行政”格局，影响到行政统一。

　　1992年春邓小平南方谈话发表后，一些地方开始重新探讨党政关系和党的领导方式问题。有人提出“寓党于政、党政合一”，有些地方党委的工作部门合并到政府机构之中，推行党政在人员、机构和职能方面的一体化。这种作法削弱了党的领导，淡化了党的观念，降低了党的威信。过去的党政不分、以党代政和党的“一元化领导”，使党组织凌驾于政权组织之上，其弊端和危害是严重的。同样，以政代党和党政一体化，会使过去党的“一元化领导”演变为政府官员的“一元化”领导，从而缩小整个政治运行机制的民主基础。