中外党政关系比较与中国党政关系的现实思考

　　二、他山之益石

　　西方发达国家，尤其是英国和日本的党政关系模式给我们提供了有益的启示。

　　从政党与立法机构的关系上讲，英国政党和议会的关系是一种间接的关系。从组织形式上看，英国政党在议会都设有议会党团组织，政党通过议会党团及其活动在议会内部来控制和影响议会，而不是由议会外的党组织对议会发号施令。例如，工党的全国执行委员会虽有权发表有关大选的声明以吸有关议会工作的决策，但都要事先与党团磋商。在方针政策上发生分歧，也多采取协商的途径解决。另外，英国政党在议会党团中都设有督导员，其主要任务是把本党的意向传达给本党议员，保证本党议员按照党的意愿参加议会活动和投票，从而为本党的利益效劳。从立法过程看，英国政党在议会中主要围绕立法问题开展活动并显示出自己的重要作用。一是由于执政党是议会多数党，因而在各常设委员会中也占优势地位，实际上控制了立法审议大权。二是议案绝大多数由执政党内阁提出，使执政党成了实际的立法者。因此，执政党一般能牢牢控制议会立法大权，显示了执政党对议会的领导作用。

　　执政党对内阁的领导作用，主要表现是:其一，党的领袖担任内阁首相，内阁的主要职位都由执政党党员担任，体现了党政的统一。其二，执政党有权决定首相和内阁成员的去留。例如，保守党每二年改选一次党的领袖。如果在执政时期，一旦领袖在党内落选，就必须辞去首相而由新任领袖取而代之。同样，内阁成员也是执政党在议员中提名而经议会通过确定的。在这种情况下，首相及政府的决策与措施，必须符合执政党的利益和意志，否则就宝座难稳，更不用说连选连任了。其三，执政党可以通过议会党团对首相和内阁的决策起控制或制约作用。由于首相及内阁提出的议案，须经议会审议通过才能生效，而掌握议会多数议席的执政党议会党团，在议案审议活动中起着关键的作用。这迫使首相和内阁在事前要征询本党议会党团的意见，服从执政党的利益和意志。但是，英国执政党对内阁的领导是一种间接的模式。这主要表现在执政党组织不具体介人内阁的行政运作。执政党中央各机构都不直接向政府各部门发出指令或决定，首相和阁员都以行政官中的身份活动，独立自主地行政，不听命于任何来自政府之外的直接指挥。

　　日本政党对立法机构的领导作用，除了通过自己的党团-国会对策委员会的活动在议会内贯彻本党的纲领、主张，维护本党的利益之外，日本执政党对议会的领导和控制作用在立法过程中也充分体现出来，而且这种领导作用和控制程度远远超过其他资本主义国家。在议案提出阶段，按照法律规定，实际上只有执政党和个别较大的在野党才有权提出议案，这在一定程度上保证了执政党对国会的控制。议案提出后，首先要经过常设委员会审议，这为执政党控制立法程序提供了有利条件。因为，执政党不仅凭其在议会中的多数而占据了这些委员多数，而且均担任各委员会的委员长职务。因此，执政党控制的各委员会拥有议案审议的裁决权和在一定条件下强行通过议案的特权。这在相当程度上保证了执政党对立法过程的控制。

　　就日本自民党与政府行政机关的关系看，日本自民党在执政的条件下，始终保持强有力的党中央领导机构及其权威，不仅牢牢控制着组阁大权，而且领导政府方针政策的制定。但是，日本自民党也不具体介人或干预政府的施政过程和政府内部的事务。因此，日本实行的是一种既“党政合一”、又“党政分开”的具有日本特点的党政关系模式。所谓的“党政合一”，主要表现在除了党的总裁兼任政府首相和执政党控制组阁权外，执政党自始至终直接进人政府议案的起草、修订和确定程序，在整个议案审议过程中，到处都体现了执政党的意志和领导作用。