城市更新，政府不能充当开发商马前卒

这也许是意外提前曝光的立法信息：据南都报道，8月初，深圳正在内部征集意见的《城市更新条例（草案稿150731）》显示，其在维持"政府引导，以市场化运作为主，充分发挥资源市场化配置作用"主导机制的同时，首次提出了"产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算，置换比例(即拆赔比)不得低于1：1，但是不得高于1：1.3"和"如果不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%，则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体"等突破性条款。

善意理解，将城市更新提升至立法高度，把拆迁冲突问题的解决纳入法制轨道，减少"血拆"造成的恐怖及对城市形象造成的负面影响，是有正面作用的。然而，从立法程序来看，尽管官方可以辩解称现在只是内部征集意见阶段，并没有拒绝公众参与，但这依然是我们所常见的已经被设置了前提结论门槛的立法过程：行政部门负责起草内容、人大审定——试想一下，到时候深圳市民该如何对这一份城市更新条例说"NO"？

也就是说，现在既然内部征求意见草稿意外提前曝光，为何不考虑由深圳市人大常委会提前介入主导，组织一场立法大讨论？

引发舆论最广泛争议的规定是"‘钉子户’不超过5%，开发商可申请强征"，尽管规定了"钉子户"的权利救济渠道——他们可申请行政复议或提起行政诉讼。舆论担心这是以多数的名义剥夺个体的正当权益，法律界人士则忧虑，此举与《物权法》和《征收与补偿条例》等上位法相悖难解决问题。

为什么是5%而不是10%或1%，确定这一数据的依据从何而来，我们不得而知。"多数决"的原则似乎是一种民主的方式，而相关法条更为完善的香港，"多数决"作为大多数业主的利益与小部分业主发生利益冲突时作为合法的强制执法方案的理据则被再次提起。在为深圳市《城市更新条例草稿》"强制征收"和"强制售卖"条款的辩护中，据称正是借鉴了香港这一模式。

这是一种误解，如果不是别有用心的话。香港、台湾都有类似的"强制售卖"规定，用于解决住宅的更新改造困境。但是，这个制度的核心是：业主自治及法院裁决。对比之下不难发现，这与深圳的条例的"强制售卖"条款相差何止十万八千里？深圳的"强制售卖"，是由开发商启动，由区政府决定，何曾有一丝"业主自治"的影子？

而且还应考虑到，当把裁决权力交由政府而不是交由法院时，如何保证政府的利益中立便成为一个核心要害的问题。需要提醒的是，地方政府本身就是推进城市更新改造的急先锋，正如报道所引用数据所显示的，深圳对于城市更新的依赖性在去年已经高达75%。深圳的城市国土面积约2000平方公里，接近一半属于开发红线。在土地财政推动下，城市发展对土地供给的依赖性日趋。

当然，这并非仅是深圳一个城市的问题，国内城市均不例外。城市土地开发红线问题，也许可以讨论，但目前的局面是，地方政府是不敢去触动这条红线的，但由于对土地财政的依赖，迫使地方不断卖地，当地快被买完时，它们只有打"旧城"的主意，于是在城市更新、旧城改造的名义下向"旧城"要土地，血拆悲剧因而也频发。

在这种情况下，如何敢奢望掌握了裁决权力的地方政府能保证中立立场，而不是充当开发商的马前卒？又如何能奢望，这不是地方政府基于对土地财政的依赖，在市场行为的名义下，以所谓"市场化运作"方式由开发商出面共同完成对旧城土地的蚕食和瓜分？

更有甚至，诸如广州市原副市长曹鉴燎在广州珠江新城开发过程中所暴露出来的问题所显示的，在旧城改造的名义下，曹鉴燎们利用手中职权囤积土地，他们才是真正最大的开发商。曹鉴燎的那一套手法未必是孤例，在这种情况下，不难想象，一旦把裁决权力交由区级政府，类似广州珠江新城的所谓"城市更新"的闹剧，恐怕将会不断上演。

当然，基于对目前中国社会权力结构及其转变的理解，我们不敢奢望把强拆、强征权力交由法院裁决，就会使中国血拆局面得到多大改观，但这是一个方向，需要我们不断去努力。只是，最让人觉得不是滋味的问题是，深圳作为一个如此年轻的城市，它对于城市更新的迫切及过早显示出来的对城市更新的依赖性。也许正因为这样，推土机才会显示出它那无坚不摧的威力，所有的一切，包括历史、文化乃至于5%的钉子户，都通通要为它让路。

那么，我们的城市，还需要历史、需要传统吗？

执笔：苏少鑫