邓海建：服务可以外包 执法权不能转送

　　21日媒体报道，湖南邵阳目前约有千名“市容监督员”代替城管“执法”，这些不穿制服的监督员对违章停车罚款，罚款将上缴区财政，其中80%返还给监督员。交警方面称监督员可劝导违章停车行为，但是否有权力罚款要问城管或街道。有律师称，监督员罚款“提成”不合理、不合法。

　　罚款批发，二八分成这就是湖南邵阳千名“市容监督员”的“生意经”。据说被罚的时候，可能会有“三四个人一拥而上，在路中间将车包围起来”，如此“拦路打劫”式执法，令司机猝不及防。没有制服的罚款者、以敛财为目的的监管，所谓“市容”不过是寻租的幌子。执法权一旦被买卖，还有何正义可言？

　　邵阳的“市容监督员”，令人联想起深圳的城管外包制度。日前，媒体称深圳市城市管理局将召开新闻发布会，宣布取消城管协管员外包业务；8月13日，深圳市城市管理局则明确表态，深圳不会取消城管外包服务。看起来，这是一个令人纠结的话题。公共服务外包肯定是大势所趋，在美国，不仅社会救济、治安、教育等公共服务可外包，甚至连监狱管理权也可包给私人；在日本，依据2006年生效的法律，几乎所有公共服务项目都可通过竞争性招标外包给专业公司；而欧盟的立法则把电子政务、会计和审计、健康与社会服务等27类公共服务纳入外包范畴。

　　但是，城管也好，市容监督也罢，服务可以托管，执法权却不能转送。这里有两层意思：一者，无论是城管还是其他公共部门，委托服务须遵循起码的底线，即权力不能被借用、滥用。根据《行政处罚法》的规定，罚款等行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。城管的工作很多，譬如园林绿化、市政设施维护等，完全可以交由市场去做，但涉及罚款等执法权的项目，显然需要遵循起码的行政逻辑依法执法。二者，即便在外包过程中，职能部门既是服务的购买人，更是委托人、监管人，应以持续介入的姿态承担起公共责任。譬如“市容监督员”，如果在资格准入、常态监察、投诉监管等层面有更为稳妥给力的制度，“监督员”一职就不可能轻松随意地担任了。

　　古人云，“政善于内，兵强于外”。市容是城市的脸面，是服务与管理出来的，不是靠恶狠狠的罚款整饬出来的。良善的政策与制度，是确保城市“容颜姣好”的根本，而权力守法有序，则是比光鲜亮丽的高楼阔路更美的风景。