铁路改革回顾：三道难坎 三次流产

　　(三)

　　2008年再次改革

　　因“大部制”不了了之

　　在两次错失改革机遇后，2008年铁道部再次站在了体制改革的十字路口，和前两次一样，改革的动力同样来自外部大环境的变动。

　　2008年，基于我国政府部门设置较多，削弱了政府的决策职能，不利于集中统一管理等原因，国务院决心开展大部制改革。此时，有关交通部、民用航空局、邮政局和铁道部合并成立大交通部的传闻甚嚣尘上。

　　让舆论感到意外的是，2008年3月11日，时任国务院委员、国务院秘书长华建敏向全国人大代表递交的《国务院机构改革方案(草案)》中，并无铁道部的身影。即便是在场的部分人大代表，都表示诧异和难以理解。全国人大代表王小同、李汝求和刘富才等人分别在不同场合呼吁澄清保留铁道部的原委。

　　对此，时任铁道部副部长的陆东福表示，铁路在促进区域协调发展、国土开发、国防建设和维护国家民族统一方面作用明显，基于国情和铁路特性，“保留铁道部，有利于现阶段发挥体制优势、资源优势、机制优势，集中力量又好又快地办大事”。

　　但全国政协常委、中央党校原副校长李君如很快在媒体上透露了另外一个信息。“其实从2007年下半年以后，铁道部就到处做工作。列举种种理由，以铁路具有特殊性为由，要求保留铁道部。”李君如称。

　　该观点受到来自铁路内部的反驳。前铁道部总工程师沈之介告诉早报记者：“铁道部哪有那么厉害的本事，能够说服国务院改变决定的？”另一位稍晚退休的干部则透露，2007年传出大部制改革消息后，铁道部内部压力很大，人人自危。就在2008年两会前，高层领导曾专门找刘志军和发改委的领导谈话。“刘志军回来后就私下和大家讲了，高铁的项目很快就要上马，铁道部不会撤销，让大家放心。”

　　除高铁项目外，2008年的一场雪灾也为铁道部找到了保留下来的理由和注脚。2008年1月10日，中国南方地区出现大面积雨雪天气。因为恰逢春运期间，铁路、公路和航空受雪灾的影响被无限放大。据媒体报道，最高峰时刻广州火车站曾滞留聚集近200万人，由于滞留人数众多及时间过长，旅客情绪一度不稳定，曾发生骚动、人踩踏人的事件。

　　事后，一位省部级领导公开感慨称：“如果不是铁道部从全国各地调内燃机车来广州，滞留在广东的旅客就出不去。这次雪灾充分说明铁路需要高度集中，铁道部没办法放权，绝对需要全国统一。”

　　尽管不少人大代表曾呼吁铁道部给出改革的时间表，但在2008年“两会”落下帷幕后，此事再也无人提起。

　　铁路改革最难迈的三道坎

　　“中国铁路已到非改革不可的地步”

　　(四)

　　铁路改革三道坎：

　　人员去留、资产去留、

　　高铁狂潮后的巨额债务

　　如果说人事和资产的去留是每次铁路改革都要破解的难题，那么高铁狂潮后的巨额债务则成为当下中国铁路的险窠，制约着整盘改革棋局的进退。

　　“7·23”事故后，有关铁路改革的呼声再次涌现于媒体报端，包括《人民日报》在内的官方媒体都曾建议铁道部以事故为契机，推进改革进程。

　　不过早报记者在采访中发现，铁路系统内部对改革一事极为谨慎，尤其是人员安排上。“改革就要动人事，几百万人的去留问题，不好解决。”一位老干部感慨称。

　　铁道部官方资料显示，截至2008年底，铁路全路职工总数为205.25万人，其中干部35.3万人次，工人165.9万人。资料还称，铁路干部人数占职工总数的17.20%，较2007年增加5814人、增长1.67%。除人员众多外，铁路的特别组织框架，也无形中增加了铁路改革的复杂性和困难度。

　　2009年的铁路公检法“落地”一案，就已经突显铁路人事变动之艰难。1982年，铁路系统内部成立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院，加上在部队精简大潮中并入铁道部的铁道兵部队，铁路从此确立了其囊括军事和公检法系统的相对独立角色。但因为铁路公检法系统与相关法律存在冲突，1987年最高法、最高检决议撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。

　　但谁也没预料到，铁路运输中级法院、检察院和各地基层院的改制，却拖了20年都未能真正解决。“之所以保留基层和中级两级铁路司法机构，其中的主要阻力是，铁路部门不同意撤销。”曾参与铁路法院改革设计的原最高法研究室副主任张泗汉透露。

　　学界的普遍观点是，铁道部消极推进司法改革，根本在于对独立司法权的重视。“在办理刑事案件和‘涉铁’诉讼中占有极大便利，要铁路拱手交出这块行政和司法权力，难以割舍。”不过该观点遭到铁道部内部干部的驳斥，不少人向早报记者强调，之所以拖了20来年，“是因为有些地方政府不愿意接收铁路的公检法，主要还是从财政上考虑。”

　　这场争论和拉锯最终相持了近20年，期间铁路公检法系统不断以争议裁决刺激着公众的神经。最著名的案例是，2008年一位叫曹大和的农民工在乘坐列车途中，因为被怀疑有精神病而被列车长捆绑致死。贵阳铁路运输法院的审议结果是，列车长黄建成因“过失致人死亡罪”被判处有期徒刑2年，缓刑2年。不少人认为铁路法院此案量刑过轻，有偏袒之嫌。

　　争论直到2011年初才有了转向，随着济南、上海和兰州等地试点的成功，铁路司法系统的改革已经按步骤在各地开展。除司法改革耗费20余年才有转机外，据早报记者了解，2005年的铁路分局撤销一事，也在各地引发了极大的抵触情绪，并伴生有不少的冲突事件。铁路人事变动之艰难，可见一斑。

　　“尽管阻力重重，但改制必须进行。”原最高法研究室副主任张泗汉感慨称。

　　除人员去留外，铁路资产的去留也是其改革中的一道难题。

　　2011年8月1日，铁道部财务司在上海清算所网站公布了2011年上半年主要财务及经营数据报告，报告显示铁道部总资产已经超过3.5万亿元人民币。公开资料显示，铁道部目前内设办公厅等16个部机关，下辖18个铁路局或铁路公司，中铁集装、中铁特货、中铁快运、中国铁路建设、铁道科学研究院等5个其他企业以及铁道部工程管理中心等14个事业单位，另外铁道部旗下的广州铁路公司和太原铁路局还分别控股广深铁路和大秦铁路两家上市公司。这仅仅是中国铁路系统金字塔顶端的框架结构。

　　实际上，在各路局以下，还有很多配套的企业和公司，而这些难计其数的公司和资产之和，成为被外界争议的中国铁路系统。或许是这个体系过于庞大和复杂，近几年来，铁路内部管理一直存在诸多问题，而最为舆论所关注的，就是国有资产流失以及日益突出的贪腐问题。

　　实际上，随着近几年高速铁路项目的大面积启动，越来越多的铁路中高层官员被牵扯入贪腐泥潭中。仅2011年以来，包括刘志军、张曙光和苏顺虎等各级别官员的相继落马，再一次敲响了中国铁路“蛀虫”难除的警钟。

　　“对于(贪腐)这个问题，我也不知道说什么好。我也不明白，为什么铁道部会走到这样一个地步。”原铁道部总工程师沈之介无奈地告诉早报记者，“其实早在1990年代，朱镕基总理就提醒过铁道部的同志，高铁项目一定要节约节省，不能乱花钱。”

　　如果说人事和资产的去留是每次铁路改革都要破解的难题，那么高铁狂潮后的巨额债务则成为当下中国铁路的险窠，制约着整盘改革棋局的进退。

　　2003年出任铁道部部长后，秉承“跨越式发展”理念的刘志军大力推进高速铁路建设。仅2003年至2006年间全国新开工铁路建设项目就有130多个，包括时速200公里及以上的武广、郑西、石太、京津等11条客运专线和城际轨道交通项目，里程达3326.7公里。截止到2010年，全国铁路营运里程达到9.2万公里以上，投入巨资的快速客运网总规模达到2万公里以上，一个发达完善的铁路网将初具规模。铁道部宣传材料在评价这些发展成绩时感慨：“这不仅在中国铁路建设史上是空前的，在世界铁路发展史上也是罕见的。”

　　铁道部在创造这个罕见奇迹的同时，也将中国铁路牢牢捆绑在巨额债务上。2011年8月，铁道部财务司公布的《铁道部2011年上半年主要财务及经营数据报告》显示，铁道部所属运输企业2011年上半年盈利42.9亿元，总负债首破2万亿元，负债率为58.53%。

　　而此前某金融机构发布的《2010年中国交通运输业发展报告》称，快速增长的债务融资规模使得铁道部门在2009年支付的利息已高达400亿元以上，未来可能超过1000亿元。该报告预计到2012年，铁道部的资产负债率将超过70%。

　　但中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹认为，债务远没有想象中那么可怕。“我不太相信一个铁路行业的债务就可以绑架整个经济，给中国带来一场债务危机，甚至更大的金融和经济危机。”张昕竹透露，2000年前后他参与国有银行改革论证时，银行系统也背负大量债务和坏账，但一样能取得改革的成功。

　　“当年国有银行改革，几大国有银行都有很多呆账坏账，尽管形成原因很复杂，但本质上讲是政策所致，而且因为是一种搁置成本，所以最有效率的解决办法就是政府买单，即通过政府一次性注资来解决。可以肯定的是，国家几次注资核销银行的债务，肯定要比高铁债务多得多，但银行的债务问题并没有影响银行的改革，更没有危及什么国家经济安全。同样，铁路的债务也不会影响铁路改革，更不会影响什么国家经济安全，只是需要政府买单而已，仅此而已。”张昕竹告诉早报记者。

　　张甚至认为，对铁路负债的夸大和渲染，是部分人“阻挠改革的借口”。“实际上，这些理由一点都不新鲜，在10年前涉及垄断行业改革的时候，铁路改革就是因为很多匪夷所思的借口而搁浅。为了阻碍改革，很多人甚至会不断创造出更多的借口阻碍改革。”

　　尽管对债务严重性持不同观点，但张昕竹认为，铁路改革必须进行，且刻不容缓。

　　“中国铁路改革已经拖后了将近20年，现在已经到了非改不可的地步。首先要做的，就是破除铁路政企不分的体制。虽然说这些年来铁路行业正是得益于政企合一的体制，在金融危机后分到了最大一块蛋糕，但是铁路行业同时也是政企不分弊端的最大受害者。”张昕竹告诉早报记者，“正是政企不分的管理体制，阻碍了在铁路行业引入市场竞争机制。不打破政企不分的体制，引入市场竞争是不可能的。尽管铁路在一些领域面临其他交通模式的竞争，但是在很多市场领域，铁路仍具有市场支配地位。”铁老大“威风犹在，严重制约着资源配置的效率。比如在目前的煤电之争中，其实背后有部分是‘铁老大’的问题”。

　　“政企不分还导致铁路内部管理失控，这几年铁路频繁出现腐败案件的重要原因，就是权力过于集中。由此看来，铁路必须进行体制改革，否则现有的矛盾很难解决。”

　　铁路改革迫在眉睫，而对于改革的方案和手段，张昕竹则认为：“我觉得尽管铁路改革的具体操作方案可以探讨，但是其改革基本思路应该和其他垄断行业是一致的，这也是为世界和中国已有改革经验所证实的，那就是大刀阔斧进行行业管理体制改革，在打破政企合一体制的前提下，打破垄断引入竞争，建立有效的行业治理结构。”

　　但无论外界如何警示和呼吁，铁路高层却态度谨慎。“铁路改革不是件简单的事情，希望社会能够给铁道部更多的时间和耐心。”原铁道部高速办副主任周翊民告诉早报记者，中国铁路改革将是渐进和较为长期的过程。