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铁路改革回顾:三道难坎 三次流产

2012年07月22日16:07
来源:东方早报 作者:李伟

  (二)

  2000年积极改革

  停滞于一次人事变动

  在初试改革近15年后,铁路又一次迎来了改革的机遇。

  铁道部经济规划研究院坐落于北京市羊坊店路,与北京铁路局文化宫隔街相望。2000年前后,规划院受时任铁道部部长傅志寰指派,拟定一份《铁路体制改革方案》。不过这份方案从来没有对外公布过,研究院也据此拒绝了早报记者的采访。

  “和之前的李森茂和韩杼滨两任部长比起来,傅志寰对改革最为积极,他私下总结自己的成绩时也说,就是提速和改革。”一位曾在铁道部发展计划司工作的干部称。

  傅志寰1938年出生在哈尔滨,他的父亲是一名火车司机。1955年,傅志寰报考大学蒸汽机车专业,后因成绩优异被送往苏联学习深造。学成归国后他主动申请到株洲电力机车研究所工作,后一直在铁路系统内工作学习,直到1998年提任铁道部部长。

  在铁路系统内,科研出身的傅志寰素有“书生部长”的称号,他对铁路技术和体制的改革也甚为积极。据铁道部多位干部回忆,傅志寰对铁路改革的最大贡献在于,明确提出了“网运分离”的改革方案。

  “1986年大包干以后,两届铁路领导都提到了改革,但只是说要改革创新,没有一个具体方案。”上述干部回忆称。“网运分离”是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司,将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来,以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。“网运分离”并非铁道部的首创,欧美国家在铁路管理和经营上大都采用此方式,区别在于部分国家选择网运分离,部分国家选择网运统一。

  傅志寰提出“网运分离”改革并非空穴来风。中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹曾在2000年前后参与过电信、电力等垄断行业的改革讨论,他认为是外部大环境的变化,敦促铁道部启动了体制改革的方案。“当时国务院成立了垄断行业改革领导小组,朱镕基总理直接抓这件事,王岐山具体负责,还特别成立了五个改革方案设计小组,改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。”

  2000年后,整个中国经济笼罩在“国退民进”的热潮中,对国有企业产权的放开刺激着越来越多大型企业试水体制改革。张昕竹回忆,在高层直接筹办的改革小组成立以后,电力、民航、电信陆续出台了改革方案,铁道部的压力也越来越大。

  但是,由铁道部经济规划研究院拟定的《铁路体制改革方案》并未获得国务院高层的肯定。据悉,在该方案反复修改近30次仍未获得肯定后,傅志寰终于开始求助外援。

  “我们确实帮铁道部做过一份体制改革研究方案,但最终是否采纳执行,则是铁道部的问题。”国务院发展研究中心产业经济部主任冯飞告诉早报记者,2001年前后,铁道部委托国务院发展研究中心制定一份铁路体制改革的研究方案,而他是这个项目的主要负责人。

  对于当年的改革方案,冯飞拒绝透露更多。“现在铁道部已经成为众矢之的了,我个人不大方便再讲更多了。”冯飞称。

  据了解,在多方调研后,国务院发展研究中心于2002年向铁道部提交了这份改革方案,但和内部方案一样,该报告一直未曾对外公开。早报记者经多方努力获得这份改革方案,发现其仍未跳出“网运分离”的范畴。

  该报告认为:“中国经济目前正处于迅速的转型和成长时期,对铁路运输的需求仍是以极快的速度增加。”就此,国务院发展研究中心为中国铁路改革指出四个目标是:1.将政府功能和企业管理分离,同时将政府职能与国有资产管理职能相分离;2.在铁路部门内部形成竞争;3.对于市场导向的投资提供有效的激励;4.建立健全、统一、公正、高效的管制制度。

  “只有打破垄断,引入竞争、改革体制和机制,塑造真正面向市场的竞争主体,才是中国铁路运输业发展的唯一出路。”报告称。

  此外,该报告还提出了铁路财政自主权和引入民间资本投资铁路等设想。

  2002年,这份方案最终交由国务院进行审议,但高层一直没有表态。此时傅志寰已经感受到明显的压力。在一次国务院新闻办组织的记者招待会上,当被问及铁路改革方案为何迟迟不出时,傅志寰回应称:“为什么我们的改革方案推出得比较晚?第一,就是我们铁路的运能是非常紧张的,我们一公里所承担的负荷是美国的三倍,在这种情况下需要国家一定的宏观调控,分配运力,比如说春运,我们只能停下一部分货运来保证客运,这时候的客运并不赚钱。另外,铁路是一个比较复杂的大系统,这个系统的改革也要十分小心。”

  “网运分离”方案的尴尬

  铁道部内部大多数人都相信,国务院对“网运分离”的沉默是基于此前试点的失败。早在“网运分离”仍处于讨论阶段时,铁道部已经在各地悄然开始了改革的试点。

  1998年开始,受到财政赤字等问题的影响,铁道部对柳州、南昌、呼和浩特和昆明等铁路管理局开始实行“资产经营责任制”试点改革。一年后,此种制度被推广到了整个铁路运输产业。

  所谓“资产经营责任制”是指铁道部将部分权限下放到各地路局,在允许地方自主经营的情况下,以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。日后,傅志寰曾在公开场合肯定了这一制度,称:“铁路局局长两年不扭亏,要自动辞职,铁道部的领导班子两年不扭亏,也自动辞职,我们当时表了决心,这个决心现在看来起了作用,各路局经营情况也明显好转。”

  同时,铁道部还在各地路局组建了客运公司,试行“网运分离”模式。

  这场轰轰烈烈的权力下放很快被否定,有消息传出客运公司成立后,各地铁路局亏损反而愈发严重,仅郑州铁路局一年就亏损近7000万元。郑州铁路局一退休干部称,当初搞网运分离,外界一致看好郑州铁路局。但实际的情况是“客运公司是独立出來了,但运输调度权还是在铁道部手里。在运力吃紧的时候,本来拉运输肯定赚钱,但上面有意增加客运,这样一进一出,肯定要赔钱。”

  此外,客运公司的成立还加剧了各路局潜伏多年的内部矛盾,引发了内耗和争斗。据该干部回忆,客运公司成立后开始和各车站发生利益争夺,“归根究底还在于铁路系统内机构冗杂、各部门利益纠缠不清。客运希望旅客上车补票,这样就能获得收入,车站当然不愿意。”为了争夺客源和票价优势,郑州铁路局客运公司还发生了职工围攻客车甚至殴打领导的事件。

  地方试点的失败和国务院的沉默,让铁道部不得不重新开始考量改革的方案。2002年,傅志寰通过关系联系上世界银行,邀请后者独立完成一份铁路体制改革的方案。

  “2002年傅部长找到世界银行,希望就铁路改革提供意见。当时中国政府高层已经开始重视垄断国企的问题,但是世界银行的报告只允许在小范围内进行内部讨论而已。”路易斯·汤普森( Louis S. Thompson)告诉早报记者。

  作为当时世界银行铁路问题首席顾问,汤普森此前曾参与过包括阿根廷、巴西、墨西哥和波兰等数十个国家铁路改革讨论研究。如今,已经离开世界银行的汤普森一再强调,自己的观点仅代表他个人,与任何组织无关。

  在实地调研分析后,汤普森颠覆了铁道部一直热衷的“网运分离”方案,提出“网运合一”模式。他借鉴美国和加拿大的铁路运营方案,建议铁道部成立国家铁路总公司,代表国家行使铁路经营职能。在总公司之下,再组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域性竞争。“我并不是认为网运分离不好,但中国的实际情况是,如何在保证铁道部对资源和财政的控制下,实现内部合理竞争机制。因此,美国的模式更适合那个时期的中国。”汤普森解释道。

  “我还建议中国铁路能够放开对私人资本的限制,作为另外一个绝对垄断的铁路案例,印度铁路也已经开始尝试放开私人投资铁路事业。”此外,汤普森还建议铁道部尝试票价改革,以缓解铁道部财政收支上的压力。

  世界银行的方案被认为是对铁道部震动较小、改革成本也较小的一个现实方案,得到一些业内人士的赞同。

  2003年,铁道部再次向国务院提交新的铁路改革方案,内容即是“网运合一、区域竞争”模式,但国务院依旧对此没有明确表态。对于政府在铁路改革方面的谨慎和犹豫,汤普森分析道:“从我了解到的情况看,中国政府当时非常关注煤炭运输和中国未来的高铁建设,因此担心改革会影响到这两方面的有序进程。”

  而一位铁道部退休干部则告诉早报记者:“铁路改革不像大家想得那么简单,当时很多老同志到铁道部和国务院提意见,不支持改革。”该说法得到了中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹的确认,张昕竹称:“铁道部的一些人反对改革,理由是,铁路在中国是朝阳产业,仍然需要大量投资,需要集中力量办大事,不能因为体制改革而使行业太分散。另外,体制变了会影响协调问题,最后影响运输安全问题。有的还提出一个很有意思的理由,认为政企分开后,铁道部控制力可能会减弱,一旦国家有危难,会影响国家国防安全。”

  “我个人觉得,可能是决策层被这些理由打动了,认为客观上铁路还是要继续大力发展,怕改革可能会出问题,所以铁路改革就搁置了。”张昕竹告诉早报记者。

  “跨越式发展”的混沌

  与第一次改革受阻于事故频发不同,铁路的第二次改革停滞于一次人事变动。2003年,傅志寰调任全国人大财政经济委员会主任委员,时任铁道部党组书记的刘志军接任部长一职。

  1951年出生的刘志军是湖北襄樊人,与傅志寰的技术背景不同,刘志军出身铁路工人。1972年参加工作后,刘志军从武昌机务段普通养路工人,一步步升迁上行,最终成为铁道部部长。

  1994年,时任铁道部部长的韩杼滨抽调一批地方干部进京,其中就包括刘志军和盛光祖(盛在2011年取代刘志军,成为第13任铁道部部长)。凭借出色的业务能力,刘志军和盛光祖很快在同级别干部中脱颖而出,双双被默认为铁道部未来部长的人选。

  当时,从沈阳铁路局调职入京的刘志军担任铁道部总调度长,统管全国的列车调度,出身济南铁路局的盛光祖则出任铁道部总经济师职务。铁道部内部对两人评价很高,一位退休老干部回忆道:“刘志军这个人比较张扬,有气魄,容易引人注意。盛光祖就比较内敛,做事低调谨慎。”

  最终,2003年刘志军晋升为铁道部部长。

  “刘志军虽然没有正面评价此前的改革方案,但他上任后的一些举措可以看出,他个人并不赞成傅志寰的改革思路。”前铁道部政治部一位干部回忆道。

  2003年6月,履新后的刘志军在公开场合首次谈及铁路体制改革问题,称:“铁路的体制改革要有利于运输效率的提高,尤其是在运输能力紧张的情况下,体制改革不能降低运输效率。其次,铁路具有为国民经济宏观调控和国防建设服务的职能,改革不能削弱这一功能。最后,与其他国家相比,我国铁路体制改革更为复杂,必须按照改革总体走向的要求,稳步推进。”

  刘志军的话语中,人们不难理会到其对铁路工作的根本看法,即用发展来取代改革的进程,用发展来解决一切问题。

  果然,刘志军在后来提出了中国铁路未来“跨越式发展”的理念。刘要求铁路上下用最短的时间、最少的环节和最低的代价,实现中国铁路的全面现代化,赶超发达国家水平。

  2004年初,国务院批准了《中长期铁路网规划》方案,原则上同意了刘志军的“跨越式发展”理念。《规划》称,中国铁路运营里程计划到2020年时增至10万公里,而此前中国铁路经过50余年发展才积累下7万公里的里程。

  现在看来,刘志军的上任客观上推动了中国铁路在短时间内的扩张和飞跃,但也给铁路未来改革增添了诸多障碍,留下了一个混沌难测的格局。

  “我哪里晓得铁路改革的事情,我只知道刘部长在任的时候,铁路职工工资待遇一直不好,而且撤销分局还让很多人下岗了。”前昆明铁路司机赵成林感慨道。1998年退休后,赵成林的儿子也进入铁路做司机,但十多年来儿子的工资却一直没有涨过。“十年前就是1000多块钱,现在还是,昆明房价都快一万块钱了。”

  原郑州铁路分局调度所职工周娟对此也颇有微词:“2005年撤销分局,我们一下就没有工作了,说是会给安排,但其实根本只是安排领导,一般职工都是随便处理。”

  秉承“跨越式发展”理念的指导,刘志军时代的中国铁路集中一切资源开展硬件建设,但改革并非完全被抛开。期间,铁路最大的一次内部改革发生在2005年3月18日,全国41个铁路分局全部被撤销,铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制,直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

  据铁道部官方的统计,分局撤销后,铁路全路的站段数量减少了约30%,每年将节约各项成本11亿元。尽管铁道部曾公开表示分局撤销后会妥善安置两万多名员工,但早报记者了解到的实际情况是,许多一线职工因为不满最终安置和分配,只能离开岗位自谋生路。“当时真正安排好去处的还是科级以上的领导干部,一般职工就是等消息。”周娟告诉早报记者,2005年时,耐不住等待的职工甚至将郑州铁路局包围起来,找领导讨要说法。最终,周娟放弃了工作安置,在郑州纬三路附近开了家饭馆。

  评价这桩刘志军时代动静最大的改革措施,铁道部经济规划研究院一位研究员感慨称:“撤销分局属于吃力不讨好的改革,效果未必有多好,但在铁道系统内造成的震荡极大,而且远没有触及铁路改革的实质。”

  而在社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹看来,对铁道部而言,类似的内部挖潜和改革实为“消极改革”。“在我看来,这些改革都属于内部改革,还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的就是为自己赢得时间,延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。”

  “表面看来,铁路系统这些年做得似乎很不错,一直在努力进行内部改革,但必须强调的是,它本来可以做得更好却没有做到,铁路改革延误存在很高的机会成本。”张昕竹强调,铁路垄断的复杂性在于,存在行业垄断,可铁路职工的待遇却没见得好,“这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。”

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