唐志军：为何最牛“房叔”免职６年仍在贪腐

　　近日，新华社发布微博新闻：合肥到底有多缺干部？新闻内容是，合肥“房叔”方广云在被免职６年后仍主持工作，并继续利用职权套取安置房。问责竟成了“罚酒三杯”，让人欲笑无力。能让市区两级党政干部管理体系失效，他也可谓是“最牛房叔”了。合肥出现这种“怪现状”，如果不是因为这里太缺干部了，那就是官场没了底线。

　　其实，中国的最牛“房叔”何止合肥方广云一个？侵占倒卖多套经适房的郑州“房叔”翟振锋、拥有22套房子的广州“房叔”蔡彬……无一不在冲击着国人脆弱的神经。

　　在我看来，之所以会出现如此多的、让国人抓狂的“最牛房叔”，问题的本质和根源不在于我国没有相关制度来约束他们的行为，而在于这些制度失守了。

　　制度失守是指既有制度等不到有效遵守和执行，在现实中失去了它应有的约束力、强制力和规范人们行为的功能。对于当前的中国来说，制度失守是一个普遍意义上的现象和问题，几乎在各个领域都存在制度失守的现象。比如说，在官员治理中，我们有许多制度禁止官员贪腐，可是，前腐后继的现象还是没有得到根本性的缓解。比如说，在官员问责领域，我们常常可以看到，问责制度并没有得到很好的贯彻和执行，一些被问责的官员，不出几个月，摇身一变，又头顶另一个乌纱帽，光鲜亮丽地站在了公众面前。比如说，在多个部门，薪酬制度得不到有效遵循和执行，存在着人数不小的吃空饷大军。比如说，在公务员和事业单位招聘中，公正的招录制度常常被置之高阁，内部人通过控制招录程序和招录结果，使自己的子女亲属取代优秀应试者而顺利入局。比如说，在教育领域，既有的招生制度常常被忽视和抛弃，那些缴纳了巨额“择校费”（捐助费）或拥有过硬关系的人的子女更可能成为优秀中小学校的学生，而广大的市民，尤其是农民工的子女则只能望中小学“名校”而兴叹……

　　应该说，从制度建设来看，改革开放后，我们在各个领域都取得了非常大的进步和完善。在很多领域，制度的精细度、复杂度和完善度已大大超过以法治闻名的许多西方国家。如在反腐败领域，中国的防腐和反腐制度不可谓不够多、不够精细，但从目前来看，其所起到的作用却与人民的期待相距甚远。让国人很不明白的是，为什么中国会存在如此大的“制度失守”问题？是什么原因导致了人们对制度“视而不见，束之高阁”，从而使“制度失守”呢？

　　制度是一种游戏规则。制度能否发挥其应有的约束力，取决于以下三个方面。（1）与人们的知识道德素养和行为习惯相关。如果一个社会的国民素质和道德修养都比较高，并且普遍以遵循公共制度为行为准则，那么，当他们违背制度时，内心就会产生一种巨大的道德压力和道德羞愧感，此时，制度往往就会得到比较好的执行。这也就是经济学所讲的，良好的社会规范有助于人们自觉遵守规则，促进规则的自我实施。于是我们可以看到，在西方法治国家，人们会自觉地遵守制度，制度也能得到比较好的执行。（2）与实施、监督和执行制度的成本相关。制度的实施、监督和执行都是需要成本的。比如说，在防治腐败中，反腐败法的推出需要成本、监督官员需要成本、调查取证需要成本、法律审判也需要成本。如果这些成本过高，制度往往就会在实施中被失守。（3）与制度的公正性相关。如果一项制度能在实施过程中，对所有群体都施加同等的约束力，不管他/她属于哪个群体、哪个阶层、哪个集团，只要他/她违背了制度，都会得到同等的惩罚，那么，制度的执行力就会因为其公正而大大提高。也就是说，如果一种制度所反映和代表的利益具有普适性，它就会更好地满足“自我实施”原则，使大多数人自觉地遵守该制度。

　　就中国的现实而言，在知识素养、道德修为和行为习惯方面，我们还存在许多问题，所以，一些制度往往就成为一纸空文。比如说，公共场所禁烟制度、行人过马路制度等就往往得不到执行。从这个意义上说，知识道德修为和行为习惯方面的不足会导致中国存在大量的制度失守。然而，在我看来，还有比这更重要的原因，那就是中国的权力结构失衡。正是中国的权力结构问题，使得制度得以有效遵守和执行所需要的三个条件无法得到满足。这是因为：

　　其一，权力失衡会影响制度的公正性。制度的生成和演变是不同的集团博弈的结果，反映了不同利益集团的利益。当权力失衡时，制度不能反映和代表所有利益群体的利益，只会代表和反映强势利益集团的利益，这是因为，强势利益集团可以将其权力和利益嵌入制度的制定过程中（因此，在诺贝尔经济学家获得者诺思看来，制度变迁往往是由强势利益集团推动的），如此一来，该制度就失去了普遍的激励功能，无法满足“自我实施”原则，从而导致“制度失守”。就这一点而言，在中国，一些制度，如二元分割的户籍制度和有欠公允的异地高考制度，正是在权力失衡下，失去了其公正性，所以受到了许多人的反对和不满。当一项制度受到多数人反对时，你能指望它不“失守”吗？其二，权力失衡会影响制度实施的成本。制度是一种承诺机制，能否发挥其承诺作用，也取决于不同集团间的权力配置，如果某个集团的权力太大，即便其违反制度，不信守承诺，其他集团也无力对其实施有效惩罚，这样就会导致强势权力集团可以采取机会主义行为来突破制度的限制，为其获取权力租金大开方便之门，从而导致“制度失守”。也就是说，在权力失衡下，要对那些违反制度的强势权力者做出有效监督和惩罚的成本太高。于是，权力者往往就成为突破制度约束的始作俑者。就这一点而言，我们看到，古代的皇帝等权力者往往就是僭越制度者；而今天，如薄熙来、刘志军、“房叔”方广云和翟振锋等人也因为手握权力而成为制度的践踏者。其三，权力失衡会影响社会道德风气和行为规范。良好的社会道德风气和行为规范之形成需要长期的演化和发育，在此过程中，权力结构状况起着至关重要的作用。“绝对权力产生绝对腐败”，当一个社会权力失衡时，权势者的机会主义行为就得不到有效的惩戒，于是，机会主义行为就会大行其道，社会道德风气也将因此而沦丧。试想，当权势者搞腐败、包二奶、勾结黑社会、灯红酒绿、抽天价烟、喝天价酒、开特权车闯红灯、纵容子女行恶……时，你能指望这个国家的公民讲道德和遵章守法吗？你能指望这个国家的公民追求真知和良好秩序吗？你能指望这个国家的公民不急功近利、不搞机会主义行为吗？

　　各类“房叔”事件及其他不良事件的发生深刻地反映了中国普遍存在的制度失守问题。然而，从根本上来说，制度之所以失守是因为权力的失衡。如果没有较好的权力结构，即便制度再完善，也会因为权力作恶而走向失守。要“把权力关进笼子里”，要约束权力的“掠夺之手”，最好的办法就是以权力来约束权力。因此，对中国而言，如何构建更良性的、更有效的权力结构较之如何完善制度更为紧迫和重要。

　　唐志军为经济学博士，湖南科技大学经济学教师