姚文晖：没有依法征税何谈依法治国

　　目前正值《税收征收管理法》修改，由国务院法制办公布草案，向社会普遍征集意见过程中。近日，由中国财税法学研究会和中国行政法学研究会联合承办的税收征管法修改专家研讨会在北京大学举行。与会的财税法学专家们普遍认为，草案片面强调国家的征税权力，而纳税人权利的保障和平衡被极大忽视。（《21世纪经济报道》7月3日）

　　这则新闻至少暴露出我国税收征管领域存在的两大问题：一是相关法律不健全，二是有法不依的现象依然存在。

　　先说法律文本。现行税收征管法规定，当纳税人与税务机关发生争议时，应先按照税务机关的决定缴纳税款，之后方可申请行政复议、提起诉讼。这就好比两个孩子打架，家长不分青红皂白要求其中的一个孩子先低头认错，再来调查和判断是非。这一明显有利于纳税机关、不利于纳税人的条款，被与会专家认为是“让纳税人花钱买诉讼权的丑陋规定”，然而草案中却未见修改。

　　相比法律文本明显倾向税务机关，“有法不依”则是一个更为严重的问题。研讨会上，全国人大预算工作委员会原主任俞光远说：实际税收征管过程中，怎么依法征税，是一个重大的问题；现在我们是依照上级下达的指令性、指标性的任务来征税，而不是按照税法规定的范围和税率来依法征税。

　　俞光远先生的一席话让参与税收征管法修改研讨会的专家们颇为尴尬。不是依法征税，而是按行政指令征税，意味着税收征管法哪怕修改得再完善，在实践中也会被架空——这个税收征管中最根本的问题，秒杀了其他任何程序性、技术性问题的讨论。

　　按行政指令征税，是很多地方税收征管中普遍存在的问题：上级下达多少指标任务，基层执行部门就得征收多少税款，至于征税范围、税率什么的，都是浮云。由此造成的一种恶劣现象就是，遇到经济不景气、政府财政紧张的年份，一些地方就会征收“过头税”。去年11月，媒体曾报道过一个典型案例：河北沧州、衡水等地一些税务机构为完成年度税收任务，要求企业多交税，甚至预交2013年的税，被媒体戏称为“鹅城式收税”。对于这种明显违反国家征税法规的做法，当地税务官员竟然搬出了一个令人啼笑皆非荒唐至极的理由。

　　在税种及税率相对稳定的情况下，税收总额的增减幅度取决于经济景气指数，遇上“好年头”就会多收一些，遇上“差年头”就会少收一些，这是个基本的常识。而按行政指令收税，情形就完全不一样了：上级下达的税收指标，从来都是一个增量，而且通常是一个远高于GDP增幅的增量——以2012年的河北省为例，省里的财政收入增长指标是13.5%，到了沧州市就是15%，再到县里就变成了20%。这些层层加码的指标，都需要通过税收来完成，结果就出现了“鹅城式收税”。

　　近些年我国政府财政收入的增长幅度超过居民收入的增幅，社会财富的分配越来越向政府倾斜和集中的趋势相当明显，居民消费率持续低迷，由此造成的内需不振对国民经济的健康可持续发展危害甚大。此外，行政指令下的各种“过头税”加重了企业负担，容易导致抗风险能力差的中小企业难以为继，长此以往，政府税收还能取自何处呢？

　　民众通过交税的方式让渡自己的一部分财产组建政府，政府因而有义务保障民众的各项基本权利，因此如何征税对于一个国家而言，是关涉公民切身利益和社会有序运转的头等大事。现代文明国家的常识是，税收应遵循“法定”原则，即政府如何征税应严格按法律规定办事。某种意义上说，政府依法征税是依法治国最重要的体现。

　　“依令征税”，而不是依法征税，是税收征管领域权大于法的突出表征。从技术层面修改并完善一部税法草案相对容易，而要根除征税有法不依的现象，就是一个涉及到如何有效制约政府权力的深层次问题了。