司法部中国司法杂志总编：反腐败立法刻不容缓

　　刘武俊

　　倘若要反思近几十年来反腐败工作最大的缺憾是什么，笔者认为就是反腐败工作没有真正纳入法治轨道，缺乏一部权威、科学的《反腐败法》。依靠红头文件反腐让反腐败形式主义盛行却收效甚微，挫伤老百姓对反腐败的信心，再继续走红头文件反腐的老路是行不通的。

　　我们看到，在十项国家级难题调查中，腐败问题高居榜首。而十八大报告指出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。

　　习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中指出：近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！

　　依法治国是宪法和党章明确规定的治国基本方略。依法治国的本意就是国家的各项工作都要纳入法治轨道，反腐败这个全社会最为关注的头等大事自然不能例外。党的十八大强调“法治是治国理政的基本方式”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。同时指出，加强重点领域立法。笔者以为，在全面推进依法治国的背景下，反腐败工作必须纳入法治轨道，抓紧制定《反腐败法》。

　　笔者认为，反腐败既是人民关注的重大政治问题，也是顶层设计的法律命题。反腐败工作的重心就是顶层设计，而顶层设计的核心就是要高度重视反腐败立法，尽快制定一部权威的反腐败法，确保反腐败在法治轨道上的可持续性。法律具有高度的稳定性和可持续性，不以领导班子的更迭而存废，也不存在红头文件的弹性和反复性。尽管近年来网络反腐风生水起，颇为奏效，但更为关键的还在于靠制度、靠法治，《反腐败法》的出台势在必行。

　　以领导干部财产申报公示制度为例，若干年前红头文件就有规定，但一直得不到贯彻落实。最近，广东省决定在珠海市横琴新区、韶关市始兴县，对领导干部家庭财产公开制度进行试点，引发社会强烈关注。国内首次提出领导干部财产申报制度可追溯至1987年。从上世纪80年代领导干部财产申报制度首次提出，到今年以来江苏、浙江、广东等地在申报基础上试点财产公开，20多年政策的反反复复，让财产申报公示制度一直难以落地。1994年《财产申报法》被正式列入立法规划，但未能进入实际立法程序。其后，财产申报制度被纳入《公务员法》，却仍未作明确规定。2006年，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规颁布实施，2010年，修订后的《规定》把房产、投资、配偶子女从业情况列入报告内容。当务之急就是要尽快通过立法层面推动财产公开制度固化下来，为官员“晒家产”提供法律依据和制度保障。

　　反腐败长期的实践表明，靠红头文件反腐是靠不住的，还是法律靠得住。有关方面治理公车滥用、公款吃喝等形形色色腐败现象出台的红头文件很多，但收效甚微。

　　因此真正从源头上遏制腐败，必须尽快制定一部专门的《反腐败法》。遏制贪污、贿赂犯罪，需要制定《反腐败法》。惩治贪污、贿赂犯罪，也需要制定《反腐败法》。让反腐败工作在法治的轨道上进行，并受到法律的保障。制定一部专门的《反腐败法》，不仅能使反腐工作有法可依，有章可循，而且通过系统、科学的法律规定，有效地预防和控制犯罪，使反腐工作具有长期效应，形成以“打击”为基础，以“控制”为特征，以“预防”为重点的综合治理体系。

　　我们发现，重视反腐败立法，是不少国家反腐败工作的基本经验。据有关资料统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等；涉及反腐败的法案有100余部。美国已建立起一套相对完善的反腐败法律体系，这些法律主要涉及：确立文官行为准则和政治家从政道德准则；设立直属于国会的特别检察官；要求公职人员必须申报财产；限制政治捐款及防范涉外贿赂等。最近，越南立法要求高官公开个人财产，越南国会以94.98%的赞成票通过《反腐败法（修正案）》，该法律要求公开越南高级官员个人财产申报表。

　　反腐败立法也是总结和完善反腐败工作经验和成果的需要。我国在反腐败的长期实践中，形成了许多行之有效的政策、措施、经验，而不少好的措施、经验尚未以法律形式确定下来，得不到充分运用推广，也有的措施因为缺乏规范、制约而在实践中容易扭曲变形。诸如举报制度、回避制度必须纳入法律轨道，“双规”也必须从法律的视角检讨得失。我们既要依法巩固和保障反腐败的成果经验，也要矫正反腐败实践中与法治精神背道而驰的观念和做法。

　　建议有关部门抓紧调研、尽快启动我国《反腐败法》的立法工作。《反腐败法》要以基本法的形式明确规定反腐败的整体方针、原则、体制、机制和主要制度及其运作的规则、程序,使反腐败工作真正纳入规范化、法治化的轨道。要体现惩防并举、标本兼治、综合治理的反腐败原则，内容上应当涵盖诸如财产申报和公示制度、金融实名制度以及反腐败国际合作制度等一系列科学的反腐败制度。

　　法治轨道上的制度化反腐有别于传统的运动式反腐，要求一切以事实为依据，以法律为准绳，既保护公民的知情权和表达权，也维护党员干部和国家公务人员的合法权益。一切监督与惩处必须符合法定的程序，以程序正义作为实质正义的必要前置条件，合理保护涉嫌违法违纪行为当事人的合法权益。

　　让权力在阳光下运行，已经成为基本共识。笔者认为，让权力在法治的轨道上运行，也应该成为全社会的基本共识，成为反腐败立法的基本理念。一言以蔽之，反腐败立法刻不容缓。

　　（作者系司法部《中国司法》杂志总编）