温铁军：乡土中国如何避免治理危机

　　新农村建设七年考

　　乡土中国如何走向现代化？2005年10月，党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设目标，强调要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的中国乡村，至今已七年。这七年，农民最关注的水、电、路、气、教育、医疗、文化、社保等问题，在一系列强有力政策的扶持之下，取得了明显的成效。但新农村建设将是一个长期的历史过程，会伴随我国现代化建设的全程，我们如何在这七年的实践基础上走得更远，本刊此次特约请专家学者进行深入解读。

　　人民论坛记者：作为新时期缓解“三农”困境的国家发展战略的有机部分，新农村建设推进七年来，取得了哪些积极的成效？

　　温铁军：2004年取消农业税、2005年建设社会主义新农村国家战略实施，近7年来，资金要素在政府“看得见的手”作用下开始回流农村，约6万亿资金投入“三农”，一定程度上既带动了非农就业，也缓解了农村最为稀缺的资金要素的饥渴。同期约95%以上的行政村实现了水、电、路、线、网“五通”。这样，“三农”困境有所缓解，土地、劳动力和资金三大要素有机会得以重新组合，一定程度上实现资源配置的帕累托改进，从而也改善了农村社会的可治理性。

　　2006年彻底取消农业税后，由于乡、村两级基层政权不再具有向农民直接摊征税费的手段，改为主要由上级政府通过财政转移支付来保障运行，尤其是在中西部地区，因农民负担过重导致的干群冲突大幅度减少。

　　深层治理矛盾仍普遍存在

　　人民论坛记者：如您所说，在新农村建设一系列惠农政策的扶持下，农村的情况有很大改观，那么，目前我们还有哪些地方需要进一步着力？

　　温铁军：我们在积极评价“三农”新政显著缓解乡村治理危机的同时，也该承认，农村真正构建良性治理的社会生态尚未形成。这不仅直接表现为周期性的农村治理危机，还导致深层次矛盾。

　　过去，中国得以凭借城乡二元结构，向广大农村分散城市经济危机的巨大制度成本。而乡土中国之所以能够承接经济危机的制度成本，依托的并不是资本运作的逻辑，反而是传统兼业化小农家庭和多功能村庄的“农户理性”和“村社理性”，不仅在当代能够消化外部性市场风险，而且在历史上本来就是能够化解自然和经济双重风险的内在机制。

　　而在权力寻租的社会全局性治理危机的复杂环境下，基层政权日渐由“代理型”向“谋利型”蜕变，并与地方政府乃至外来资本形成“结盟”，乡村资源大量廉价外流，而村社内部的分配则向少数群体倾斜。一方面，新农村建设中，部门主导下的各项支农、惠农资金投入，不仅“跑冒滴漏”、效率低下，而且“精英俘获”普遍发生；另一方面，虽然2004年中央政府积极地做出适应经济基础的政治调整后，农村基层矛盾总体上升开始缓和，负担过重导致的冲突大幅度下降，但结构性的变化不容忽视。2006年以后全社会群体性治安事件中因征地、财产、环境等引发的冲突占全部冲突的一半以上，即因全球化、资本化向农村的扩张而导致的土地征占和其他财产冲突大幅度上升。

　　这些显然既不可能靠加强教育和纪律，也不可能靠高成本的法治建设或内部监督来解决，无论主观地依靠“直选”，抑或教条地依赖信访制度，都是经常不能被实践证明为有效的做法。

　　当下两派对立的话语体系争论多多，却难以给出合乎实践检验的理论解释。而“泛政治化”地拔高本来可由传统乡土社会内部化处理的矛盾的复杂性，并冠之以能够得到外部重视的各种“自由、民主、法制”等口号，结果恐怕也并不为人们所乐见。一方面，各种各样得到外部认可或支持的新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生；另一方面，体制外行动也明显增加，近年来群体性治安问题愈加普遍和严重。

　　从“三农”到“三治”

　　人民论坛记者：近十年来您一直强调乡村的治理问题，这个问题是否是随着农村经济状况的改善而日益凸显？

　　温铁军：过去十几年我一直强调“三农”问题，而进入新世纪则更为关注乡土中国的县乡村“三治”问题。

　　我关于农村冲突的解释与一般西方政治学的观点不同主要就在于“三治”问题。当代乡村治理领域发生复杂矛盾和对抗性冲突，主要归因于百年来的激进思潮都拔着头发般地要在乡土中国照搬高成本的城市上层建筑，与传统小农经济和村社制度之间不可能适应；这同样是一个不论何种主义、何种意识形态，都具有普适性的规律。

　　因此，“三农”问题指的是经济基础，其实质仅在于体现了资本收益导向的市场经济条件下必然出现生产力三要素净流出而导致农村经济衰败的普遍规律。“三治”问题指的是上层建筑，即乡土中国不同于城市的村治、乡治、县治这三级治理结构问题，其实质体现了在剩余过少的分散小农与包括政府在内的任何外来主体之间存在交易费用过大的负外部条件下，随着城市工业化扩张，经济危机代价持续向“三农”转嫁而必然出现农村治理危机的一般规律。

　　正如我前面所说的，中国2004-2006年取消农业税后，尽管随着免除农业税费以及新农村建设，农村上层建筑发生了重大“量变”——各地以大规模“撤乡并村”为主要内容的乡村治理结构自发调整持续进行，但人民公社解体以来存在了20多年的乡村两级治理体系如何进一步“质变”，即乡村治理体系的实质性改革，仍属悬疑。因农民负担过重导致的对抗性冲突明显减少，然而，30年来条块分割政府体制下得以强化的各种涉农利益集团已经形成，关系复杂，矛盾随即浮现。中国乡村仍然面临着深层次的治理矛盾。

　　事实上，迄今为止的国家政权建设过程中， “三农”与“三治”问题长期困扰中国精神文明和政治文明进程。改革30年来随着宏观经济周期趋紧，中国农村地区已先后发生了三轮“治理危机”；到1990年代以后表现为大量的对抗性冲突，主要原因是违背了“上层建筑要适应经济基础”这一马克思主义基本原理所造成的制度成本。

　　中国农村“三治”问题才是近代以来的百年难题。任何在乡土中国构建制度的努力，都必须考虑上下层文化，即制度与乡土文化之间，怎样才能最大相容或最小冲突。在高度分散、剩余过少的小农经济基础短期内难以根本上有效改变的制约条件下，到底是“低成本”地重新构建农村上层建筑，还是继续维持运行成本和交易费用已经过高的上层建筑？这是一个哈姆雷特问题。

　　“三农”新解

　　人民论坛记者：本届政府实施了一系列惠农政策，可以说自从“三农问题是重中之重”以来，政策领域一直向农村倾斜，您认为“三农”问题是否已有所缓解？

　　温铁军：中国的“三农”改革已经出现了很多不同以往的新问题和新挑战，“三农”问题的内涵也亟须重新鉴定：由原来是农业增产、农村发展和农民增收，转变为农民权益保护、农村可持续稳定与农业生态安全的“新三农”。

　　农民权益关乎国家基本安全。我一向认为，资本及其风险向城市集中导致爆发经济危机、进而引发社会动乱，只不过是城市化的规律性结果——中国群体性事件从2005年的8万多起飙升到5年之后的翻番，乃强行剥夺农民权益推进城市化的规律性后果。

　　而关于农村可持续稳定，我们近7年的一项关于乡村稳定的课题研究梳理出一个规律：任何外部主体进入乡土社会都因与分散小农之间的交易费用过高而造成畸形治理的制度成本；除非政府为恢复乡村组织化基础上的自治而全面改善外部条件。我们的研究还指出，新中国60年来发展产业资本期间的8次经济危机，凡是能够向“三农”转嫁制度成本的，位于城市的产业资本就能“软着陆”；不能转嫁的就都硬着陆——“砸”在城里的危机都造成城市市民失业和治安形势严峻，引发重大激进的财税、金融和其他体制变革。因此我们的新农村建设，迫切需要推进农村组织载体的建设与组织创新，使“草根”为主的农村真正享受农村发展新政的实惠，而这正体现了新的发展阶段对乡村治理的要求。

　　此外，三农中的农业问题，早已不是产业扩张阶段要求的数量目标：增产和增收，而是农业生态安全。中国政府1956年提出农业现代化，主要不是农民和农业的需求，而客观上是工业部门为了工业品下乡的需求提出来的。那一轮农业现代化造成的后果是农民贫困和集体化失效。而这一次，如果继续搬用盎格鲁撒克逊野蛮资本主义模式下的简单生产力外延扩张的、所谓规模化的现代农业方式，顺理成章地增加现代资本化要素投入，其结果一定会造成双重问题：一是农业成为重污染的行业，二是越来越严峻的食品质量安全问题。缓解农业外部性问题绝不是简单地重复过去的说法，我们面对的新问题是如何使农业不再成为一个过度破坏资源环境、造成污染和食品不安全的领域。

　　在2012年新一届领导班子问世、中国新农村建设年度新增投资规模也将超过1万亿之际，“三农”领域出现的新动向，应该引起当政者的高度重视。我认为，唯有复兴生态文明以维持乡土社会内部化应对外部性风险的综合性合作与自治，才是中国免于重蹈负债过高的现代化危机的合理取向。（作者 温铁军）