《外交家》：摇摆不定的中国南海战略目标

　　来源：观察者网

　　因为和日本的钓鱼岛纠纷，中国再次向菲律宾、越南伸出橄榄枝，表示南海可以搁置争议、共同开发。中国这一举措，被外界认为是其外交策略没有清晰战略规划及目标，依然是顾此失彼。

　　中国南海常常是被认为是世界上最棘手的领土争端之一。但是，客观、完全没有偏见的观察者很可能会觉得这并不棘手。确实，对他们来说，为减缓南海紧张态势所需要做的事再清楚明显不过了。他们的计划很可能会分以下四个步骤：

　　第一步：把主权问题搁置一边。这些问题在可见的未来因过于复杂和富于情绪化是无法解决的。

　　第二步：确定各国的要求。例如，中国对其主权的保护意识极强，但它从未就其实际拥有的南海区域做出过精确的声明（在地图上潦草地笔划是没有意义的）。各国的领土要求，应在某一指定日期向联合国的国际法院提送申请（完整地包括经纬坐标），否则就不会得到世界其余各国的认真对待。

　　第三步：尽可能地利用“联合国海洋法会议”。值得庆幸的是，所有南海争议国家都已认可《国际海洋法公约》，这将使情况变得更易于处理。对于没有争议的区域，“联合国海洋法会议”明确设定了各要求国的权利，以及非要求国在领海与专属经济区的权利。如果有任何问题，《国际海洋法公约》（第279页）也给出了具体的争端解决机制。

　　第四步：使争议区域中立化。如果争议各方真的希望维持南海的和平与稳定——并且它们都“表明”希望如此，那么它们显然需要制定一套规则，规定在争议区域哪些是被允许的，哪些是禁止的。它们可以称其为“行动守则”或其他类似的名称。这些规则将有可能包括：争议区域的去军事化；限制任何挑衅性的言辞与行动（例如在争议岛屿上建设新的项目）；不勘探或开发海洋资源，除非各国同意共同开发；在国际法院的主持下建立一套争议解决机制。

　　这一切听起来都很简单。但是当我们走出这一“梦幻般的争议解决方案”，回到国际政治的混乱世界之中时，这个步骤清晰的计划就变得毫无希望了。这背后的原因在于，不同国家判断南海问题的角度是不同的。一些国家认为目前的形势已经对它们构成了危险，需要调整；而其他国家，尤其是中国，则实际上对现状颇感安逸。

　　对于许多观察家，最近黄岩岛以及其他属岛的争端已经颇引人担忧。然而，北京所受到的干扰则相对较少。事实上，北京的策略是要维持现状，尽管同时做出愿意积极合作、寻求持久解决办法的态度。它推测，目前的紧张关系不太可能导致冲突。并且，如果它能继续在争议区域相对自由地活动，那么紧张关系是它可以接受的代价。同时，北京并不想要超出界限，否则将有损于它在东南亚（该地区大多数国家都亲中）的地位，并招致美国在该地区更深入的参与。

　　北京迄今为止最具合作性的姿态是其于2011年设立的有30亿人民币的中国-东盟海事合作基金。目前正在进行的各种讨论，是关于如何使用这笔钱来帮助履行2002年的《南海各方行为宣言》。新加坡东南亚研究所的资深研究员Ian Storey认为，这一切努力最终体现在了《南海各方行为宣言》的十周年公告。但这真的值得庆祝吗？《南海各方行为宣言》是一个失败的协议，因为它从未被严格地履行。而这就是规划新行动守则背后的动力所在。Storey评论道：“中国的观点是，东盟成员国已经多次违背了《南海各方行动宣言》，而东盟成员国对中国的看法也一样。”

　　“但是中国真的能够认真对待一套有效的‘行动守则’吗？”他问道，“我想答案是否定的。一套真正有效的规则将会限制中国在南海的自由调遣，而大国是不喜欢这样的。”

　　同样，对于中国“制定一套有意义的行动守则”的承诺，菲律宾、越南以及其他当事方无疑得出了相同的结论。在河内的支持下，菲律宾提议制定一套强有力的行动守则，但却遭到了东盟成员国的削弱，因为它们担心这会导致与中国的对抗。最近，在金边举行的7月东盟外长会议退变成了一场闹剧——现任主席国柬埔寨为捍卫中国的利益，阻止了有关中国南海问题的建设性讨论。柬埔寨出卖了东盟：它帮助中国实现了对东南亚核心机构进行的外部干涉政策。对中国来说，这是一次成功的外交战略。

　　印度尼西亚完成了柬埔寨所没有完成的工作，它在金边惨败之后表现出了一些在东盟中的领导力，拼凑出了一个所谓“关于南海的六点原则”的共同立场。尽管这比柬埔寨的无所作为要好，然而这是一个宽松的协议，它只是停留在呼吁“早日完结”行动守则的起草过程。

　　但那不会发生。中国已经开始减弱参与对话的力度。北京即将到来的领导层交接几乎排除了近期有所进展的可能，有意义的对话可能要等到2013年。因此，至少在2014年前，新的行动守则是不太可能出现的。

　　当然，如果这套规则真的寻求控制各当事国的行为，那么等待还是值得的。但是没有人对此抱有希望。“中国不会接受任何强制性的规则。”来自澳大利亚国防学院的名誉教授Carlyle Thayer总结道。

　　说也奇怪，中国其实能够从一套有效的行动守则中获得巨大的利益。它在该地区的形象将会大大提升；对美国涉入该地区的呼声会减弱；且在一些小岛上发生冲突的可能性也会降低。

　　然而，这些颇具吸引力的收益被北京在主权问题上毫不妥协的本能所压倒。“当涉及到高风险、高政治问题，例如领土争端和战略竞争时，国际协议的影响力是有限的。”一位香港岭南大学的副教授指出。“总的来说，我认为中国在南海问题上希望维持现状。”但是他也观察到，支持现状有利也有弊：中国不会帮助实现一套持久的解决方案，但它也不会挑起对抗。它只会对它意识到的挑衅做出有力的回应，比如最近与马尼拉的争议。同时，它也不会不敢挑战可接受行为的极限，例如设立三沙市、授予中国石油公司新的开采权。

　　但是中国这一切的最终目标是什么？“他们只是想争取时间，拖得越久越好，”Storey认为，“中国在最后阶段将如何表现？我认为他们自己也许都不知道。”

　　遗憾的是，解决南海问题没有其他的方案了。中国与东盟陷入了制定无用的行动守则的僵局，这些行动守则无法解决问题。可怜的外交官将在接下来的两年里将继续徒劳地努力。“行动守则”将又是一个幻想，无论在理论还是实践上，它都不像是一个好主意。

　　译自《外交家》网站 9月7日