评论：城市内涝是天灾还是人祸

　　编者按：此文发表于2011年。一年过去，城市内涝的问题依然存在，暴雨致人死亡的新闻屡见报端。城市的管理者们，面对一年复一年的暴雨，究竟有何作为？我们真心期盼，有关部门早日解决城市内涝问题，还大家一个安全的居所。

　　今年入夏以来的极端天气，引发了多地城市内涝，并出现了数起人身伤亡事故。

　　6月23日，北京暴雨突至，苹果园街道办事处东侧50米处的井盖顶开，两名帮忙推车的男子因为井盖“消失”而不慎坠入排水井中被水冲走身亡。

　　7月3日，成都遭遇暴雨，市区多个地段被大水淹没。在洗面桥街14号前，两位市民从水中经过时，不幸被电击倒身亡。

　　7月18日，南京暴雨导致迈皋桥的十里长沟河水暴涨，一名17岁女孩跌入沟中被大水冲走。

　　“天灾”还是“人祸”？被暴雨吞噬的无辜生命，该由谁为他们承担起责任？

　　正方：属于不可抗力政府无责

　　据媒体报道，北京暴雨中两名死者的家属通过与死者所在企业及市政管理部门接触，已经拿到了赔偿款，其中包括政府支付的“补偿救济金”。石景山区政府相关部门在事发后称，事故因天气缘故所致,政府不应承担赔偿责任,但会承担救援、监管善后以及救助责任，对经济困难的死者家中，采取相应的措施进行补助。

　　成都暴雨电击事件未见下文。

　　南京的相关河沟养护单位则因河沟没有及时设置警示标牌，陷于网友的一片声讨之中。

　　政府管理部门在这类事件中究竟应否承担责任？侵权责任法专家、中国人民大学法学院教授张新宝在接受《法制日报》记者采访时表示，政府管理部门只要能证明自己已经尽到日常的管理责任，就可以免责。毕竟突如其来的暴雨具有某种不可抗力的性质，而当下我国经济还没有发展到令所有市政设施都能尽善尽美到可以抵御一切自然灾害的地步。

　　“我们总是走不出一个误区:死了人就一定要有人来为此承担责任，一定要涉及到赔偿。”张新宝说。在他看来，很多突发的灾难性事件中并无事故责任人，这就有如一个人走在大街上被雷击死,无人需要为其赔偿。

　　苏州大学法学院的方新军副教授对于后两个案例的分析，也持与张新宝一样的看法：“北京案中,主要是考虑能否适用侵权责任法第三十七条关于交往安全义务的相关规定，但是根据该法第二十九条的规定，因不可抗力导致的不承担责任。即使天气预报极其准确，相关部门也无法将所有的井盖加固,因此并不承担侵权责任。南京迈皋桥案件也是同样的道理。”不过，他同时认为，可以适用侵权责任法第二十四条，让政府和受害者公平分担损失。

　　反方：内涝是人祸管理者有责

　　相反的意见认为：“城市里的内涝绝对不是天灾,而是不折不扣的人祸”。中闻律师事务所律师吴革明确表示：“这涉及到管理者的能力和水平问题。固然不排除其中有自然因素；但如果认定其就是‘天灾’的话；那么暴雨的黄色预警又起了什么作用？管理者在已经预知到将有暴雨来临的情况下为何未采取有效预防和管理措施？”

　　他举了美国一个著名的判例——“夺命椰子案”来说明。上世纪六十年代，一名游客在沙滩上被一颗掉下的椰子击中而死亡。游客的弟弟将夏威夷州政府告上法庭，以政府未尽到对椰林的监管职责，要求夏威夷州政府赔偿1亿美元。夏威夷州政府辩称：州政府已通过设立警告牌警示游客，且椰子自由坠落属不可抗力。最终，大法官判定夏威夷州政府败诉。

　　在吴革看来，管理者即使没有明显过错也须承担责任的立法精神在我国的民法通则中就有体现。其第一百二十六条和第一百二十七条分别对建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的做了规定,都提到一个“管理人”或“所有人”的责任主体。作为市政设施的管理者和所有者的政府，需要承担责任。

　　至于责任如何承担，吴革认为，赔偿标准与通常的侵权赔偿标准并无二致。这种说法也得到了张新宝的认同：“政府如果在这类事件中有过错而需要承担赔偿责任的，标准按照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定确定即可。”

　　专家：政府负有公共安全责任

　　暴雨能否认定为不可抗力，是学者们在看待此问题上产生分歧的关键点。

　　方新军分析，随着科技的发展，天气预报已经越来越准确，因此不可抗力的认定逐渐趋于严格。方新军告诉记者，政府应尽职履责，承担其公共安全责任。他提到一个侵权法上的经典案例——德国“道路撒盐案”。

　　1903年，原告于夜间在供公众通行的石阶上跌倒受伤。因被告市政府并未除雪，也没有在道路上撒盐，原告请求赔偿。法院认为，无论国家或私人，对公众均负有增进福祉的义务，若以作为或不作为的方式违反此义务，不仅属于公法义务的违反,同时也构成民法上的侵权行为。

　　方新军表示，这一判例我们可以得到借鉴:政府对于公众的公共安全负有不可推卸的义务。对于当下中国来说,加强政府的公共安全责任非常必要。

　　吴革也说：“惨剧已经发生，这不是最可怕的，怕的就是政府和社会以为是‘天灾’，须知，自然的风险无处不在，将这些风险降到最低，是政府管理中不可或缺的内容。政府对于公共设施的建设和维护，应当以保障公民的生命健康安全为标准。”

　　本报北京7月21日讯