拆解“公共利益”这道拆迁护身符

　　堪称万众瞩目的拆迁新条例最近又有新消息，据媒体报道，新拆迁条例——《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》新版中，将取消行政强拆，改为强拆时必须走司法程序。

　　如果单单指望通过“与拆迁并无直接利益关联”的法院来限制政府的拆迁冲动，显然是不现实的想法——城管队与拆迁同样没有直接利益关系，但却经常在强制拆迁中充当打手。在司法独立性可疑的当下，法院可以做到多少可以想见。不过如果把这一规定与新拆迁条例中关于“只有因七种“公共利益”的需要，政府才能征收房屋”的规定联系起来看，则显示出非常大的进步意义。

　　“公共利益”必须定义

　　在过去政府主导拆迁的情况下，一般来说政府会先天的认为自己的需求就是“公共利益的需要”，不管是拆迁的土地后来成为商品房，写字楼还是洗脚城，政府都可以用一个“旧城改造”的名义使得征地符合“公共利益的需要”。而新拆迁条例第一次将“公共利益”限定在以下七个方面：

　　1.国防设施建设的需要；2.国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；3.国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4.为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；5.为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；6.国家机关办公用房建设的需要；7.法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。

　　其实，在之前《物权法》立法过程中，专家们亦希望通过列举法来划定“公共利益”范围，因为如果公共利益只包括被列举的内容，政府在很多事情上就再也不能借公共利益之名行事，不过《物权法》最终未能做到这一点，而目前新拆迁条例为“公共利益”做出的具体列举，让人们看到了通过下位法来定义公共利益的可能。不过，第七条仍然是中国法律中常见的“兜底条款”。为借“公共利益”之名进行拆迁留下了后门，如果第七条的问题不能解决，法院仍然很难有理由反对政府借“公共利益”之名强征土地。

　　　“公共利益”是土地交易无法忽略的一个问题，国外法律也从原则上承认政府因公共利益的需要而征收个人土地的可能性。但国外“公共利益”的一般都严格限制为那些没有明确的直接受益人的利益，因此在日本甚至修建成田机场也不能强拆一个普通的钉子户，他们认为铁路，机场等基础设施虽然看起来是使社会公众都受益的，但它更有铁路公司和航空港公司等直接受益人，因此就不能作为公共利益，

　　而在中国，基础设施建设一般都被不假思索的定义为公共利益。实际上这根本经不起推荐，建铁路和机场看起来是满足很多人的出行需求，“公共性”非常强，但如果以同样的逻辑推演下去，建麦当劳也是“公共利益”：因为吃饭的需求显然比出行更重要，一家热闹的麦当劳门店可能比一些小县城火车站的人流量还要大得多。因此，我认为对"公共利益用途"的定义其实可以进一步定义为“不能直接收钱的用途”，不管是建食堂，建博物馆还是造公园，既然是可以收钱卖票的，那么就可以说，它是本来可以交给企业去做的事，只不过政府偏要自己去做而已，不应算作公共利益。

　　如果我们能够明确这一点，那么就只有国防设施建设，城市中心景观，棚户区和危旧房改建改造等几项完全由财政支出的内容符合“公共利益”，需要注意的是，并不是沾上“公共”二字就必定带来福祉，各种毫无收益的面子工程同样符合公共利益的定义，因此任何一项以“公共利益”为名的举措出台，必须有符合程序正义的审查过程。

　　“公共利益”越少，社会越成功

　　前文已经说到，英美法律中也有允许政府强制征收土地的规定，比如布莱克斯通的《英国法释义》中就指出政府因公共利益需要可以强制征用土地，但为何在英美国家极少甚至几乎没有出现强制征收土地的行为？既然政府有权以公共利益为名强制征收土地，他们的政府为何有权不用？

　　实际是，社会发展程度越高，“公共利益”就会越少，如果社会发展程度很高，有利可图的事都有企业去做，无利可图的事都有NGO和基金会去做，那么留给政府的“公共利益”自然就越来越少，政府因为“公共利益”而拆的房子也就越来越少。

　　随着社会的发展，原来只能由政府去提供，或者由政府代替大家购买的东西，随着社会发展都有了购买的可能，这是“公共利益”减少的关键。比如一场文艺演出是一个很大的公共利益，过去不仅组织活动要政府出面，甚至演员都得靠政府设立文化馆，歌舞团之类的事业机构来养活，但今天随着经济发展，我们有了火爆的演出市场，各大演出公司和电视台早就完全接手了这个职能，再也不会有人说开一场演唱会也是公共利益了。过去工人下班要去打个桥牌，玩个桌球，跳个舞，都得去政府主办的工人俱乐部，看起来建设工人俱乐部是完全符合“公共利益”属性的；但是已经完全用不着由政府为人们提供棋牌室，桌球室和舞厅，如果一个想要投资桥牌俱乐部的企业家以“公共利益需要”为理由，要求政府帮他强制征地，人们会觉得他脑子出了毛病。

　　很多看起来无法收钱的“公共利益”，其实也会找到隐藏的买方进行收费，比如我们认为修城市中心广场就是无法收费的“公共利益”，但是如果它是一个没有给任何人带来益处的事情，修建它岂不就是一个错误决策吗？必须承认很多中心广场至少给广场周边的业主带来了土地升值的好处，因此之所以修建中心广场成为一个符合“公共利益”的决策，只是因为还没有开发公司将这些受益人组织起来，让他们自发建广场，为自己的收益买单，甚至我们可以再进一步发现，要不要修建这个广场，也不需要由议会或者法院说了算，而要取决于这些受益人对自己利益得失的判断——不要以为这是天方夜谭，今天很多城市的开发商为了拉动楼盘房价，已经建造了大量可以免费游览的广场，草坪，园林，甚至湖泊和湿地，而那些在这个小区里买房的人，就是作为直接受益人在为这些景观买单。

　　我们必须要进行语义学的转换，认识到从社会发展的角度来看。“公共利益”大多数时候并不是一个有褒义的词语，而是一个贬义词，是社会发展程度低下的表现。也因此，我们不应该认为强制征地戴上“公共利益”的帽子就会坏事变好事，强买强卖就会变得冠冕堂皇，理所应当。

　　虽然在目前用“穷举法”来界定公共利益是一个不错的做法，不过远景目标应该是追求“公共利益”能够越来越少。新拆迁条例让人振奋的地方在于，它将由法院去判断政府做的哪些事情是出自“公共利益”的，哪些事情不是，如果真能得到贯彻，政府对市场越俎代庖的“公共利益行为”就会得到制止，什么时候“公共利益”由七条减少到了三条或者两条，我们的社会也许就真的就要“超英赶美”了——不过一切乐观的前提是新拆迁条例能够尽快出台，目前看来它还茫茫无期。