体制不变驻京办必将卷土重来

　　据《瞭望》新闻周刊报道，有关部门出台规范各地政府驻京办事机构的文件，今后，仅保留省级办事处，地市级办事处则需要经过批准，预计，在未来的6个月内，数千家县级驻京办将被撤销完毕。据信，此举的主要目的在于遏止与驻京办有关的各类腐败行为，并减少对行政主管部门的工作干扰。然而，驻京办之所以盛行，固然包藏了许多"跑官"之类的腐败，但也有其客观基础，如此一撤了之, 或为将来的卷土重来埋下伏笔。

　　中国是一个中央制国家，由中央政府掌握着关键性的资源，早就计划经济时代，就有了跑部钱进之说。改革开放后实行"分灶吃饭"，中央财政收入比例相对下降，以致有经济学家认为有“ 财政联邦主义”的面相，可是，自1994年分税制实施以来，这一情况再度扭转。随着中央财政收入占比逐年提高，对地方的转移支付力度也就越来越大。尤其是近年来，在和谐社会的政策目标下，围绕地方教育、医疗卫生等重点事业的专项转移支付的增长尤其迅速，2008年，中央财政的专项转移支付就达9966.93亿元，增长了44.6%。如此迅速的增长，犹如散发出香味的诱饵，再度刺激起"跑部钱进"的巨大冲动。而在目前制度下，地方向中央争取转移支付，有点像幼儿园的孩子向阿姨要糖吃，是一种多对一的博弈，只要能够压过其他竞争者，就可能获得更多。而为了在主管部门那里获得相对优势，就需要把工作做得更多也更细致，有一个驻京办,工作起来自然更方便也更顺手。

　　近年来，驻京办的盛行也与首都稳定的需求有关。中国自古就有缇萦这样的上访故事，但限于交通和经济条件，上访人数稀少，不会给首都带来多少治安压力，更不用说影响社会稳定了。而随着中国经济发展程度的提高，以及交通的日益便给，上访变得不再困难；此外，改革进入攻坚阶段后，各类社会矛盾进入多发阶段，也导致了上访人数的急剧上升；另一方面，2003年，因孙志刚事件而取消了收容遣送制度，这使得北京市警方在应对上访人群时失去了合适的手段，在上述背景下，为了维持首都稳定，遂多由各地向北京派驻截访人员，以应对上访民众，这一形势在2008年奥运会前达到了高潮，随着各地截访人员的出动越来越频繁，驻扎在北京时间越来越长，处置的上访民众越来越多，驻京办的作用也就越突出。

　　不难看出，上述原因皆与体制密切相关。转移支付的增加，意味着财权上收和事权下移的程度在增多。从理论上讲，地方自治越充分，财权和事权不对称也就越少，驻京办这样的代理服务机构的存在也就越没有必要，因此，要想让驻京办不再重要，应该从加强地方自治的角度寻找答案。多对一博弈的出现，则意味着行政主管部门才是资源配置的最终决定者。诚然，转移支付很难彻底避免，但行政主导转移支付也并非就是一定之规。为了避免多对一博弈的纷扰，减少这种博弈对相关部门的干扰，可以将这种博弈转移至立法分支也就是全国人大，由各地代表之间展开多对多博弈来决定转移支付的归属。这样做，不仅合乎现代国家制度的一般惯例，对于中国这样地区差异悬殊的国家来说，也有助于实现各地区间的平衡。

　　上访人数激增也与体制密切相关。尽管到京上访人数的消长主要取决各类矛盾冲突的消长。但是，访民将权利救济的寻求方向主要指向行政部门，同样反映出了当前体制中行政独大，而人大系统发挥作用不够的问题。已经有一些学者提出，可以将类似职能交予人民代表大会也就是各级国家权力机关，如胡星斗教授提出，要在人大设立冤案申诉局,于建嵘博士则提出“把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。” 如果能够实现这一转变，部分访民将可以就地向人大申诉，这将大大减少减少到京上访人数，从根本上缓解因上访而带来的稳定压力。

　　附着于驻京办之上的各类腐败行为固然可恨，驻京办除了为地方“跑部钱进”，也为官员“跑官”和摆排场提供了方便，然而，只要现行体制不出现重大的改变，那么，财权上移和行政主导就将继续，“跑部”行为就不可能减少；而只要行政主导继续，针对行政部门的权利救济申诉也就将层出不穷，并带给首都越来越大的稳定压力，笔者相信，在这样的需求和压力面前，驻京办不是改头换面，就是卷土重来。