盘活公积金不妨试行信托制

　　现行公积金管理的核心问题在于管理机构定位不清，关键是要建立起市场化的信托管理模式，通过市场竞争来提高资金使用效率。

　　为进一步了解住房公积金制度的实施情况和社会效果，广州首度对住房公积金制度进行网络问卷调查。从调查问卷的焦点问题看，有关公积金使用效率以及未来改革方向等问题成为核心议题。

　　住房公积金制度改革已是势在必行。在房价飙涨的今天，不止广州，可以说全国的住房公积金管理制度都已经到了必须要改革优化的地步。住房公积金制度自建立以来，在开辟住房建设资金来源、提高居民购房能力等方面发挥了积极作用。但从总体运行情况看，良性的制度安排在执行上仍存在诸多突出问题，从而导致公积金现实作用受限。这些问题主要包括三个方面，即公积金覆盖率、缴存率和使用率的“三低”现象极为严重，闲置沉淀资金数额巨大；公积金对中低收入居民的住房保障作用不明显；公积金管理和使用不规范，甚至屡屡出现违规操作。

　　根据住建部之前发布的数据，截至2008年末，全国住房公积金闲置金额多达1.2万亿元，而公积金贷款余额与商业性房贷余额比例则由2007年末的18.77%上升为20.43%。也就是说，2008年更多的购房者放弃了公积金贷款，转而选择商业贷款。尽管官方尚未公布2009年的数据，由于当年房地产投机需求旺盛，商业贷款普遍可享七折优惠，所以业界大多预期公积金贷款占总房贷比例将进一步下降，而公积金闲置规模则可能再创新高。

　　一方面是绝大多数普通公众面对高昂房价而兴叹，另一方面则是带有福利保障性质的公积金被大量闲置，这种尖锐矛盾足以表明既有公积金管理体制的弊病之重。针对未来的公积金改革管理模式，学界所提出的建议方案不一而足。从政策实践看，近日广西颁布实施的《广西住房公积金业务管理规范(试行)》中，开拓性地增加了公积金的使用范围，即允许提取公众使用公积金来医治重大疾病。笔者认为，类似的改革尝试显然应该得到鼓励支持，但仍局限于既有体制框架之内，具有局部性和分散性，无法实现全局性突破。

　　事实上，既有公积金管理制度的核心问题在于管理机构定位不清，只有对此做出制度性改革，才可能实现公积金管理制度的全面革新。按照现行公积金管理制度安排，住房公积金管理中心既非政府机构，也非金融机构或会员制法人实体，而是隶属于地方政府部门的事业单位。这样的定位导致其很难在“市场运作”与“行政管制”间取得平衡：一方面面对市场化的房地产贷款运行，公积金管理中心必须要谙熟市场经济规则才能够真正保障公积金所有人的切身利益；另一方面，由于管理中心并不具备独立法人资格和市场化的考核标准，因此无法建立起有效的监督管理机制，诸如财务审计、信息披露和风险防范机制随之长期缺位。于是，在具体实践上，公积金管理中心往往选择两个极端模式，或者被动等待上级机构行政指令、怠于提高资金使用效率，导致公积金资金闲置；或者利用行政权力越界使用资金，出现违规违法挪用侵占资金问题。

　　可见，修正公积金管理体制弊病的关键并不在于制度细节的完善，而是要建立起全面市场化的信托管理模式。即建立起以公积金所有人为权利受益人、社会保障机构为保管人、专业的商业金融管理运作机构为受托人的全新模式。在此基础上，公积金具体运用范围的厘定和资金使用效率的考核评价等具体问题，完全可以交由信托管理体制来规范确定。公积金管理体制的革新，能够通过市场竞争来提高资金使用效率，是为改革推进的要害所在。