于建嵘：拘留进京上访农民的责任者应被问责

    据5月16日《南方农村报》报道，广东江门农民陈启林等7人去年9月22日在国家信访局反应土地问题回乡后，被当地公安局以“扰乱社会管理秩序”处以行政拘留10天。当他准备再次上访时被当地快速截访。

这起农民因上访被迫害的案件经媒体公开报道后，在社会引起了强烈的反响。事实上这绝不是个案。根据我的调查，各地以各种名义迫害信访公民、特别是进京上访公民的案件经常发生，在某些地方甚至成为了一种被正式认可的工作方法，而且“扰乱社会管理秩序”是最为常用的“罪名”。

    在我国的法律框架里，“社会管理秩序”涉及到国家对社会各个方面的管理活动，包括社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众的生活秩序等。在这种意义上，信访秩序是一种社会管理秩序。根据我国《信访条例》的规定，信访活动是公民的一项法定权利，公民只要依据条例的规定进行信访，其行为受保护，而“打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分”。

    在上述案件中，广东江门公安部门之所以把农民进京上访拘留案，主要的理由就是他们“越级”进京上访。但是，《信访条例》并没有禁止农民进京上访的任何规定。何况《中华人民共和国宪法》第41条早就有明确的规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。也就是说，在江门农民进京上访被拘留案中，扰乱社会管理秩序的不是进京上访的农民，恰恰是那些公然违反《宪法》和《信访条例》的地方官员，当然包括那些以法律名义对农民进行迫害的执法者。

    为什么有些地方政府公然把公民正常的信访活动视为扰乱社会管理秩序呢？这其中的原因，我曾多有分析。最基本的结论是目前的信访制度是典型的权力施压机制。在这种制度安排下，中央试图通过建立各种信访责任追究制，对地方党政施压来消解大量民众来京求决的现状；而各级省市党政为了完成中央的任务，不得不把信访量作为最为重要的考核指标，以往基层施压；面对中央和上级的的压力，为了不被一票否决，县乡等基层党政由于解决问题能力或涉及到本身利益等原因，往往并不是去解决问题，而是对上访民众采取的截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段压制上访人员。

    由此可见，如果不对信访制度进行彻底改革，靠执政者的自省和自制，象广东江门上访农民被迫害这样的事件也就不可能杜绝。但无论信访制度如何改革，保障公民的法定权益是社会必须坚守的底线。事实上，追究那些迫害信访公民的执法者或领导人的责任，是有法可依的。

    （中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授）

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