推进预算改革以根治“突击花钱”

　　财政部数据显示，1至11月累计，全国财政支出56235.97亿元。而据今年全国人大批准的财政部提交的预算报告，全国财政应完成支出76235亿元。这意味着在全年时间进度已完成91.7%后，全年财政支出的进度仅完成了73.8%。年底突击花钱似乎在所难免，根据预算支出和已完成支出间的差额，仅12月一个月，全国财政部门要突击花掉2万亿元。财政部部长谢旭人表示，要不断加强财政支出管理，防止年底突击花钱。

　　在很大程度上，突击花钱的长期存在与我国财政实践中未引入“财政年度”的理念有关。我们在国际财经新闻中常常会听到“财政年度”或“财年”的概念，它表明财政年度与历法年度并不是一回事。如日本的财政年度从当年4月1日起到下年3月31日止，瑞典财政年度从当年7月1日起到下年6月30日止，美国财政年度从当年10月1日起到下年9月30日止。这些国家的财政年度之所以与历法年度分离，主要目的是为了迁就和适应代议机构对政府财政预算的审批程序。只有经过批准的预算才具有法律效力，才能在现实中执行，财年与历年的分离所体现的正是预算的严肃性。

　　财政年度与历法年度重合的例子，除了我国还有德国、法国等多个国家。但是，我国人大会期的安排并没有很好地考虑到预算审批与历法年度的矛盾，因此在预算执行中难免带来一系列问题。我国的“两会”通常在3月份召开，预算经过审批到开始执行一般已经到5月初，于是财政拨款的“前紧后松”几乎成为惯例，财政部门到年底突击完成计划中的支付任务也体现为某种制度性后果。而且，在预算得到审批和执行的前几个月里，政府的花费实际上处于“按惯例”的非法治状态。要真正结束眼下这种财政拨款的无秩序和无节奏，或许最好的办法就是在调整财政年度和调整人大会期之间选择其一，从而使政府财政活动周期与人大审批预算周期相一致。

　　突击花钱，一方面是指财政部门突击拨款，另一方面更是指政府部门的突击消费。为了将财政拨付的预算资金花出去，一些政府部门自然懂得在自身福利上下工夫，这也是突击花钱广受诟病的缘由。政府部门年底突击花钱除了自利不廉心态作怪之外，也有着深层的制度原因。我国财政预算采用的是所谓增量预算法，简单地说，下一年预算的额度要由本年度收支情况决定，今年的预算资金花不完，明年的预算有可能因此被核减。把今年的钱在12月31日前花完，在某种程度上成了一项严肃的任务。相比较而言，美国等国家采取的零基预算法则不去考虑上年预算情况，一切预算的编制从头再来，从实际需要和可能出发。在这种模式下，“突击花钱”自然丧失了制度基础。

　　前不久，广州市作为全国首个“吃螃蟹者”向社会公开了各部门预算，也因此爆出数所机关幼儿园长期享受财政补贴的问题。有媒体就此质问，人大审核预算为什么没发现和阻止这些不合理拨款。其实，这暴露的是我国财政预算在编制和审核过程中时间过短及质量不高的问题。财政部门在编制预算时采用增量预算法，一般不会去审核已经存在的项目合不合理的问题。而短暂的人大会期中，对于预算目前还停留在看不看得懂的争议中，要看出预算中的问题其难度可想而知。在美国，履行预算监督职能的审计总署隶属于国会，国会因此拥有了把预算监督由虚作实的专业力量。只有把预算的审核由“法定程序”上升到履行实体权力的层面上，预算才有可能真正被挤干水分。那时，就算政府部门想突击花钱，也没有太多的余地。