政治体制改革可由预算民主化起步

　　温家宝总理在“两会”结束后的记者会上回答有关体制改革的提问时说，我们要积极推进政治体制改革。他提到三个方面：一是要发展社会主义民主政治，保障人民的自由和权利；二是推进司法体制改革，促进社会公平正义；三是加强各方面的监督，使政府的行政运转依法进行，并置于监督之下。

　　我认为，就政治体制改革各项议题的紧迫性及难易程度而言，当前应从温总理所说的第三个方面即加强监督入手。我的理解是，加强各方面的监督也包括对政府财政、投资的监督，而且它们应成为监督的重点。今年两会上，无论是代表委员还是社会公众，大家关注的一个焦点问题就是政府刺激经济的4万亿元的具体投向。温总理在记者会上亦明确表示，用于刺激经济的4万亿投资乃至中央和地方的预算要做到全程监督，向人民公开。

　　从各国经验看，政府的财政和投资要做到全程监督，向人民公开，必须实行预算民主，即政府的收入和支出应该遵循民主原则。道理很简单，预算是关系到政府收支之事，而政府的一切行政，必须有钱才行，如果能让社会公众约束政府的支出行为，从而约束政府的政策选择及其他行为，那就能真正有效地制约和监督政府，使政府财政和投资符合国民经济发展的需要以及真正反映未来年度财政收支情况，防止出现随意性。从这个意义说，预算民主是社会主义民主的一个极其重要的组成部分，而社会主义民主政治重要的表现之一就是人大受人民的委托把政府的收钱和花钱管住、管好。

　　中国财政体制或者说预算体制存在的一个最突出问题，是政府集预算编制权与执行权于一身，从而使人大的预算监督权得不到有效落实。我们的预算编制一般来说比较粗线条，缺乏对收入和支出项目的详细说明，人大很难对政府预算进行审查和监督。例如，我们看到，许多地方和部门的预算都有“其他”一项，“其他”的内容到底是什么，恐怕连编制预算的人都不清楚。但有了“其他”一项，也就为预算腐败留下了死角。另一显著问题是预算外资金没有被有效纳入预算内管理，从而实际上形成了大量公共资金脱离预算约束的现象。

　　近年来，为加强对政府预算和投资的监督与管理，减少预算腐败，中国进行了以部门预算、国库集中收付以及政府采购等为重点的公共预算制度改革。2007年又推出了政府收支分类改革和细化预算编制等。客观而言，这些改革加强了对政府收支的约束，但还不能算真正的预算民主。因为它们的目标主要还是着眼于对预算的行政内部控制。从预算民主的角度看，要真正实现公共预算，必须强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程，实行预算的民主化改造。

　　预算的民主化包括很多方面，但关键在于两点，一是建立起人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准。应做到，所有政府的收钱项目要人大代表人民审查和批准，所有政府的花钱项目，也要人大审查批准后才能执行，调整预算同样如此。二是预算过程要公开和透明。除了涉及军事和国家安全的，全部预算必须向公众公开。

　　总之，只有使预算的编制、审批和监督成为民主的、公众参与的过程，才能从根本上消除现实中的种种财政乱象和投资失误，严格约束政府，最大限度减少腐败。这实质上就是政治体制改革的重要内容。