王琳：被指违宪的“拆迁条例”为何能屹立不倒

　　2003年7月14日，浙江省杭州机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书，请求全国人大常委会对国务院和杭州市的“拆迁条例”进行违宪审查。邮局的回执确认，全国人大常委会于7月17日收到了这份用特快专递寄出的“公民上书”。六年多过去，被指违宪的“拆迁条例”依然屹立不倒，成为强制拆迁者口含的“天宪”。

　　历经八次审议终在2007年获得通过的《物权法》曾被很多专家和公众视为“拆迁条例”的“终结者”。站在2009年的岁末回望这两年多来，我们看到的却是“替代者”反被代替，《物权法》俨然成了“无权法”。法律冲突的背后，是日益激化的社会冲突。

　　时至2009年12月7日，北京五位法学教授再度使用“公民上书”的方式，向全国人大常委会递交了《关于对<城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》。五位学者建议立法机关对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》进行修改。六年后的这次“公民上书”会重蹈六年前的覆辙吗？时间终将给出答案。

　　历次就“拆迁条例”所提出的违宪审查事件，其理由都是共同的。笔者也曾多次撰文阐述过这种违宪冲突的主要表征:其一，拆迁以征收为前提，而补偿的到位是征收的标志。也就是说，补偿理应在拆迁之前完成，而“拆迁条例”却将本应在征收阶段就完成的补偿拖后至拆迁阶段。试想，如果拆迁的都是已经征收并且已经补偿到位的房产，还何来强制拆迁？这时，房产的所有权已从原所有人流转到国家手中了。其二，征收、补偿的主体是国家，征收补偿法律关系应是行政法律关系，但“拆迁条例”却将补偿主体定位为拆迁人。现实中的拆迁人并不都是政府部门，而更多的是市场主体。混淆行政关系与民事关系，混淆行政征收与商业拆迁，成为拆迁乱象的根源。

　　六年多来，上述认识得到了越来越广泛的认同。在法治领域，它甚至成了一个不用多加论证的常识。但问题在于，“公民上书”行使的仅仅是建议权，无法产生必然触发违宪审查的结果。2003年的孙志刚案曾引发了三博士上书和六学者上书等一系列的违宪审查事件。这之后，公民上书蔚为风行。在强大的舆论压力下，2004年5月，全国人大常委会在法工委下新成立了法规备案审查室，专门负责对审查要求和审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查。这一专门机构也曾被寄予厚望，但五年来，它的运转情况表明，除了新增了一个机构，违宪审查制度没有任何推动。

　　宪法和法律只有被遵从，才能从“纸面上的法”真正成为“行动中的法”。可以说，宪法和法律的生命不在于它的庄严，而在于它的实施，宪法和法律的实施又依赖于违宪审查机制的完善。我国的违宪审查机制并非一片空白。现行宪法规定全国人大有权“监督宪法的实施”，全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”，并有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。法规备案审查室的成立，已证明全国人大常委会认识到了违宪审查的重要。当务之急，是要继续建立违宪审查的程序机制，包括反馈机制、审查机制和处理机制。

　　法规备案审查室有官员近日对媒体表示，“不是不想去反馈。如果这项工作做不好，我们也就成了信访单位了。”违宪审查是神圣职责，对违宪的行政法规、规章就应及时撤销。正是因为违宪审查机制没有得到履行，违宪的法规和规章才会大行其道，并持续伤害民众利益，导致大量上访事件。而如果违宪审查“做好”了，恰恰可以减少上访，预防上访。

　　别再让违宪审查成为一个“传说”了，公众要的是一个鲜活的制度。(作者为海南大学法学院副教授)原题：违宪审查制度不能老是一个传说）