农村第三波改革将指向核心制度

　　20世纪70年代以来中国农村经历了三次改革浪潮，现在正处于第三波浪潮之中。三波改革浪潮的目标不同，第一波改革浪潮主要是“建章”，第二波改革浪潮是“除弊”，第三波改革浪潮是“兴利”。第一波改革浪潮在20世纪70年代末期至80年代初期，当时从宏观上、从体制上调整国家与农村社会之间的关系，确定改革的方向，明确改革的市场化路子；第二波浪潮在1995年至2003年之间，主要是调整国家与农业之间的关系，清除影响农业和农村发展的障碍；第三波改革浪潮从现在开始，将持续一段很长时间，主要是调整国家与农民、市场与农业之间的关系，第三波改革浪潮的目标是核心攻坚，对一些绕不开的核心制度动大手术。

　　维权

　　农民最核心的财产权、社会保障权及公民权利亟待创新

　　权利问题是第三波农村改革的核心。30年的改革开放，农民经营权利、自由权利已经从法律层面得到明确的宣示，但是在执行层面、保护层面还存在不少问题，与法律的规范有不少差距，特别是农民最核心的财产权、社会保障权及公民权利还亟待核心制度创新。

　　首先，财产权将是第三波农村改革不可回避的问题。农民最重要的生产资料是土地，最重要的不动产是房屋，但是在这两方面都不能说农民拥有完整的产权。土地，农民只有承包权，并没有土地的处置权，一个完整的产权或者说一项物权，必须由三种权利构成：经营权、处置权及收益权，现在农民只有一项半的权利，具有经营权和土地产品的收益权，但是不具土地的处置权及土地资产的收益权。农村住宅及宅基地也有类似问题，农民拥有居住权和房产权，但是没有宅基地的处置权、收益权。由于土地和宅基地的产权不完整，农村、农民最重要的生产要素和固定资产无法盘活，不能以权生钱，制约了农村的发展。另外，由于农民不拥有完整的产权，地权收益外流、分割和掠夺，农民的财产权利得不到保障和市场化运作。第三波改革必须将市场经济最重要的土地财产权作为攻坚的核心。

　　其次，社会保障权将是第三波改革必须重点考虑的问题。中国农民的社会保障包括两个方面，养老保障和医疗保险。传统经济时期中国农民“以儿养老”，集体经济时期是“大队养老”，改革开放后是“以地养老”，并与“以儿养老”结合。这些非制度化的养老方式与现代化和社会化不兼容。第三波改革以来，医疗保险推进速度比较快，笔者从各地的调查来看，大部分农民都加入了合作医疗，但是问题不少，既有报销比重较低、报帐制度比较繁琐、程序比较复杂的问题，也有医疗部门浑水摸鱼、与民争利的问题。不管是农民医疗的完善和规范，还是养老的破题，第三波改革必将其视为重中之重。

　　另外，还有农民的政治参与权、选举权，外部就业平等竞争权，以及农民、农民工做为一个群体、阶层的话语权等问题将是第三波改革必须严肃面对的话题。

　　护利

　　政府将全方位的调整农民与国家、农民与市场、农村与城市的利益关系

　　改革开放以来，农民与国家和市场的关系进行了两次较大的调整，第一波改革浪潮中农民与国家利益关系初步得以调整，以市场利益关系取代了行政指令关系，第二波改革浪潮中农民与国家的利益得以根本性的调整，国家从“取”到“予”，利益关系完全逆转。第三波改革浪潮政府将势必全方位的调整农民与国家、农民与市场、农村与城市的利益关系。

　　国家与农民的利益关系主要有两个方面：一是农村公共产品建设问题。改革开放以后，国家对村庄的公共产品建设的支持大大减少，村庄公共品供给趋于萎缩。虽然近几年国家加大对农村公路建设，但是水利设施的建设并不乐观，而后者直接关系到农业生产和农民增收；二是国家的再分配体系，虽然国家对农业生产的补贴范围扩大、力度加大，但是地区之间的平衡问题、产粮区与非产粮区之间平衡问题并没有解决好。前者是农业发展的基础，后者是农民收入的补充和产业的激励选择，第三波农村改革必须予以继续规范和调整。

　　农民与市场的利益关系也体现在两个方面：一是农民与工业之间的关系，2005年至今农民最不满意的就是肥料、农药以及柴油价格猛涨，但是粮食价格却因国家抛售储备粮而“异常稳定”，表面上国家是间接干预了市场，实际上国家调整了工业与农业、农民与市场的收入分配关系——以农补工，让农民承担了国家宏观调控的成本；二是粮食产区与销区的关系，国家以粮食安全的理由要求主产区承担国家粮食生产的任务，但是粮食的低收入弹性决定了粮食是无法致富的产业，销区享受粮食安全，产区承担成本，这是典型的“以穷补富”。市场层面的“以农补工”、“以穷补富”也是第三次改革不能忽视的问题，否则粮食伪问题会变成真问题。

　　城乡统筹是近几年中央政府比较重视的话题，但是它还只是一个话题而已，城乡之间如何“统”，怎样“筹”，现在还只是一句美丽的话语，城乡统筹并没有破题。更为严重的是，现在城镇居民可以享受农村的利益，但是农民却无法平等享受城市的公共设施及经济发展“红利”，即使长期打工的农民也不例外。如何统筹城乡利益，平衡城乡关系也是第三波改革需要重点考虑的问题

　　立制

　　明确乡村发展模式和发展机制，建构适应全球市场分工、可持续发展的制度框架

　　第一波“建章”改革是以回归传统为主，第二波“除弊”改革是以扫除障碍为主，第三波“兴利”改革则有更艰巨的任务：明确乡村发展模式和发展机制，建构适应全球市场分工、可持续发展的制度框架。

　　发展机制是改革的重点。现在农民和农业面对一个非常重要的问题就是如何处理小农户与大市场、农民性与社会性的矛盾。第一、二波改革简单地将土地一分了之，并没有考虑小农如何与大市场、农民与大社会之间对接问题。

　　第三波改革必须正视发达国家所没有遇到过的问题，欧洲的小农直接为社会化大生产所取代，日本通过农协连接大市场和大社会，中国的农户比日本更小，走合作化、产业化道路，还是走“小农+专业服务”道路，或是因地制宜、对症下药，不管怎样，第三波改革必须有所应对，从制度层面进行引导和规范。

　　生态机制是改革的基点。第一、二波农村改革只考虑“蛋糕做大”问题，没有考虑生态危害、社会成本及后代买单的问题。第三波改革必须高瞻远瞩、未雨绸缪，将农村发展的生态问题纳入制度安排系统，确保乡村的可持续发展。

　　安全机制是改革的焦点。“三鹿奶粉事件”给中国、给中国农业提了一个醒，食品安全问题必须在新一波改革中占居重要位置。

　　安全机制包括两个方面：一是产品标准体系，小农分散经营、就近销售，农产品质量没有一个衡量标准，这样的产品无法走向大市场和大社会。二是质量控制体系，正因为农民的产品就近销售，其质量由传统的熟人社会和乡土逻辑所规范，由农民的职业道德和良心所约束，制度化的质量检测体系无法、无力对其进行监控，质量漏洞可想而知。第三波改革必须围绕农产品的标准化生产和质量监控进行制度安排，使农业适合全球化的产业布局和符合国际产品质量标准。

　　（作者系华中师大教授）