30年后，农村土地制度改革再出发

　　新一轮农村土地制度改革应当先稳定和完善农村土地承包经营权，赋予农村土地承包经营权以物权的性质，再建立并完善农村土地使用权流转机制。

　　中国共产党十七届三中全会今天起至12日在北京召开。据悉，完善土地制度改革、还富于民将成为会议的热点，而围绕土地制度的相关政策调整将成为本轮农村改革的关键。

　　胡锦涛总书记在十七大报告中提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”和“平等保护物权”。我们认为，通过赋予农村建设用地完整的土地流转权，和给予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权，来使集体建设用地进入市场，使农民能够分享土地级差收益的成果，对解决“三农”问题，构建社会主义新农村有重要意义。

　　近两年来，被誉为“中国改革第一村”的安徽小岗村试验土地自愿流转，全村1800亩耕地已有600余亩实现流转，每亩土地收益上升了5倍、10倍，甚至20倍，然而，30年前秘密在“分田到户”协议上摁下红手印的“大包干”带头人，现在又成了土地集中流转、发展现代农业的积极倡导者的老农严俊昌心里并不踏实，他担心眼下大规模的土地流转是在缺少制度安排和不规范的情况下形成的，一旦发生经济纠纷，租赁户和被租赁户的利益都得不到保障。

　　现行的《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实�熎涓�源在农村建设用地土地流转权的不完整�熗�时也没有赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。而在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走，而农民也只有微乎其微的5％－10％。农民修建的小产权房无法得到政府承认�熣庑┪侍獾母�源是农村土地产权制度的问题。

　　当前我国农村土地所有权是不完整的。就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。国土资源部政策法规司司长王守智曾表示，目前中国还未建立起一套跟市场经济完全接轨的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的产权制度。因此我们必须先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权，赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。

　　再则就是需要建立并完善农村土地使用权流转机制。为此，我们要注意完善法律条文，促进土地流转；大力培养农村土地市场，建立符合市场经济要求的土地流转机制；有效发挥政府和村集体的职能；建立和完善有利于农业生产结构调整的农村土地流转制度；为土地流转创造良好的外部环境。

　　城市国有土地使用权的市场化转让早已走上轨道，而农民集体土地的依法转让还远没有起步，这种不平衡状态，既影响我国土地资源配置的效率，也是导致城乡收入分配不公的一个重要根源。让地权所有者参与市场交易，试办土地交易所无疑是一种比较可行的办法，通过此种办法最终实现我国所有土地同制、同权、同价。

　　小岗村严俊昌的担心说明我国土地管理法规与政策亟待改进，新一轮的农村改革必须对农村土地流转予以法制上的保障。9月30日，胡锦涛总书记到小岗村考察时，公开承诺将允许农民以多种形式流转土地承包经营权，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，表示现行的土地政策将在十七届三中全会后有所调整。但调整的前提是“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石”，这可以说是给出租流转土地的农民吃了一颗“定心丸”。

　　（作者单位：中国地质大学政法学院）