公务员退出机制的“所有者缺位”

　　人力资源和社会保障部下发的《关于印发〈国家公务员局2008年下半年工作要点〉的通知》中明确，昔日被视为“铁饭碗”的公务员将建立正常退出机制和辞退规定。（8月30日《北京晨报》）

　　消息一出，连日来评论者一片叫好。

　　经济学中有个名词叫“所有者缺位”，是指国企中国有资本由谁负责不确定，导致国企效率低下，冗员偏多，损害国有资产的行为经常发生。其实在政府管理中，“所有者缺位”的现象同样存在，在不少政府机关，领导人通常是上面指派下来的，而且往往是“异地交流干部”，当地人大仅仅是形式上的选举，当地民众不能对领导人产生实质意义上的监督。因此，政府部门领导人是“对上不对下”。在这种情形下，政府机关的“所有者”是上级而非当地民众，政府机关的领导人与工作人员也认定他们的“老板”是上级而非当地民众。

　　这种政府机关的产权性质决定了政府机关的“所有者缺位”，上级政府是所有者，但只能通过选派代理人，甚至通过代理人选派代理人来管理政府机关。上级政府由于信息不对称，又缺乏有效手段来约束其代理人，这些下派的官员往往就不会像一个所有者一样很好地管理政府机关，而是尽量采取妥协的手段来谋取自己利益与国家利益的平衡。当国家利益可能影响自身利益时，他们往往宁愿损害国家利益来保全自己。

　　理论太抽象，可以举例说明。在许多单位，就有一批吊儿郎当的人在混日子，大事不犯、小事不断，在上班时间干自己的事远远超过干工作的时间。按照公务员管理的有关法规，这些人早就应该清退，但实际中他们年年考核合格。原因就在于，这些人认为，他们只是领了国家的工资，并没有领单位领导人的钱，领导人不是像企业主一样是发工资给他们的“老板”，而只是国家的代理人，而他们深知国家作为“所有者”是天高皇帝远，也管不着他们。领导人要是严格遵守法规来对待他们，那就是代理人充当了所有者的角色，这让他们会迁怒于领导人，闹个没完。而领导人作为“异地交流干部”，除非这些人损害了他们自身的核心利益，否则也犯不着与他们计较，他们宁愿向上报告人手短缺，也不愿意去得罪这些人。所以我们看到，作为公务员正常退出手段的“开除”，仅仅用于严重违法犯罪入狱的情形，2006年全国被开除的公务员仅有950人。行政机关三番五次精简，但最终的结果是越减越多。

　　要解决公务员正常退出难的问题，就必须解决政府机关的“所有者缺位”问题，也就是说，要完善官员既对上负责又要对当地民众负责的机制。当地民众、当地人大是政府机关的直接所有者，他们的监督如果能到位，政府机关的领导人就不能像糊弄“天高皇帝远”的上级机关一样糊弄当地民众、当地人大；而政府机关工作人员被清退，也就无法迁怒于领导人，因为所有者就在他们身边，领导人必须严格遵守制度，否则他们自身饭碗难保。如此一来，何愁公务员不能正常退出。

　　（作者系江西科技师范学院客座教授）