为人大一改“橡皮图章”形象叫好

��[提要] 由于现代社会专业分工越来越精细的原因，大量涉及行政职能的公共政策立法不能回避或者不应回避政府部门的参与，所以政府部门在部门立法上总能抢得先机。但这并不可怕，真正可怕的是由某一利益群体起草的“法律草案”不能充分置于民意代言人——即代表各利益集团的人大代表的博弈之下。

　　上海市第十二届人大常委会第40次会议28日以57票赞成的绝对优势，决定建议本次常委会不对政府提交的城镇医保修改方案进行表决，此举也打破了“政府提交的议案一般都能通过”的“表决惯例”，一改人大“橡皮图章”的形象。（11月28日新华网）

　　近年来，政府部门的立法总会受到“部门利益法制化”的指责，究其根源，除了部门立法由于纯属政府部门“自编自导”而违背基本的程序正义外，恐怕跟人大在委托或者授权政府起草“法律”后的“表决监督”不够强硬有关。正如“表决惯例”所揭示的那样，“政府部门提交的议案一般都能通过”，这样的潜规则意味着部门立法完全由政府部门说了算，而人大表决不过是履行一下“合法认证”手续。

　　但是，人大表决政府议案的程序性设置，其实意味着人大不能更不应该充当“橡皮图章”，即便是，也应该是一枚“有质地的橡皮图章”。因为，如果人大表决博弈这道程序形同虚设的话，由政府部门起草的“法律”必然会充斥着保护政府或者便利政府的条款。以此次上海市政府提交的城镇医保修改方案为例，就有人大代表直言不讳地指出，医保基金的统筹账户不足有政府出资没有到位的原因，通过固定个人账户单位缴费部分比例并不能真正解决问题。

　　如果人大顺利地通过政府提交的这一议案，政府就可以合法地豁免自己的责任加重公众的义务，而且这样的立法还因为人大的表决程序具有了“民意正当性”基础。从这个意义上讲，不管人大将“法律”的起草工作交由利益相关的政府部门还是委托给中立的第三方，人大都应当把严表决通过这道关，确保所有提交表决的“法律草案”，都应当置于民意代表的充分博弈之中。

　　不必讳言，我们的社会早已进入一个利益分化的时代，不同的利益阶层总在为自己谋取利益最大化风险最小化的公共政策，作为理性人的政府也不例外。而且，由于现代社会专业分工越来越精细的原因，大量涉及行政职能的公共政策立法不能回避或者不应回避政府部门的参与，所以政府部门在部门立法上总能抢得先机。但这并不可怕，真正可怕的是由某一利益群体起草的“法律草案”不能充分置于民意代言人——即代表各利益集团的人大代表的博弈之下。

　　从这个意义上讲，我们有理由向上海市人大常委会表达敬意，因为是它们的审慎打破了“部门利益法制化”的惯例。但同时也应该看到的是，上海市人大常委会采取的仅仅是以“不表决”的方式“搁置”政府议案，并非像媒体误读的那样以“不通过”的方式“否决”议案。从法律效果上看，“搁置”完全可以在再度表决中被原封不动地通过，但被“否决”的议案却必须经过相应修改才可能表决通过。这样看来，“表决通过”这道程序中的博弈还不充分。

　　只有在“表决通过”环节，立法能够获得必要而且充分的博弈机会，才能充分破解“部门利益法制化”的尴尬，实现“部门立法”的科学化、合理化和成熟化。