中国户籍制度改革应坚持实质正义

　　2006年，国务院14个部门组成6个调研组分赴12个省市，就户籍改革工作进行了综合调研后，认为户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂。公安部户籍管理部门负责人也表示，户籍改革关键是户改以后二元结构要改变。

　　中国户籍制度改革是政府和公众长期以来共同关注的，全面实施户籍制度改革，已是刻不容缓。然而笔者却认为，在户籍制度改革问题上，相关部门虽已经意识到了改革的紧迫性，但似乎并没有树立起明确的指导思想，没有真正找准户籍改革的基本路径，甚至连当今二元结构与现行户籍制度的关系都没有完全厘清。在观念和思想准备不足的情况下匆忙推进改革，是非常危险的。

　　历来，中国的城乡二元结构和户籍制度都是作为共同对象遭受社会诟病的，这似乎给人们一个两者互为一体的印象，因此就被认为在改革过程中必须“一存俱存、一改俱改”，同步推进。而在笔者看来，在我国是先有城乡二元政策的，户籍制度不过是巩固二元政策的工具而已。但在二元结构中，二元政策和户籍制度的主次地位是十分明显的。也就是说，要彻底改变城乡二元结构，必须先改二元政策，然后改变户籍制度，而不是相反。

　　这里有一个如何坚持实质正义的问题。众所周知，在二元结构下，城市户籍人员是国家政策的优待者，农村户籍人员则受到歧视，因此造成了城乡之间发展的极端不平衡。如果把城乡比作两个相邻的巨大水域的话，那么户籍制度就是两大水域之间的巨坝，在城市一方水深，农村一方水浅。结果，两个水域的水位高低差别大，人员生存技能和实际生活水平差别也很大。

　　现在，我们意识到了政策的不公和现实的差距，要改变这种现状，该怎么办呢？一种方式是追求形式正义，迅速铲除两大水域之间的巨坝，让两个水域保持相同的水位；另一种方式则是追求实质正义，暂时保留水域之间的巨坝，通过扶持政策在逐渐提高农村人员水性的同时提升水位，最终达到水位相同。笔者认为，前者是不可取的，虽然形式上公平，但实质上却是不公平。因为农村人员很可能被突如其来的洪水所淹没，因此而失去更多。后者应当是我们的正确选择，因为现行政策已经使农村和农民处于劣势，要真正实现实质正义，则必须实行“反向倾斜”政策进行大力扶持，增强他们的实力。

　　如果说二元结构下的户籍制度承担着“隔离”任务的话，那么在消除二元结构过程中，户籍制度的任务就是“反哺”，待二元结构逐步消除之后，户籍制度的主要任务就是“融合”，到那时户籍制度才能真正回归本位。

　　（作者系山东政法学院副教授）

(责任编辑：李清)