「内容提要」近年来我国对自然垄断产业进行了一系列改革。本文在总结我国自然垄断产业改革进展的基础上，通过系统分析我国自然垄断产业目前的市场结构和存在的市场进入障碍以及限制竞争行为，提出了关于我国垄断行业进一步强化竞争机制的政策建议。

　　自1998年我国对垄断行业进行以分拆重组、引入竞争为主题的改革以来，大部分垄断行业都初步形成了多家市场主体相互竞争的市场格局。但总的来看，改革效果还不是很显著，与竞争目标相联系的众多深层次问题（如产权结构、治理结构、业务结构、规制结构等）在相当大的程度上制约着改革的深入。本文旨在分析和揭示我国垄断行业的市场结构现状，并在此基础上提出相应的政策建议。

　　一、我国垄断行业改革的进展

　　总的看来，我国垄断行业的改革取得了如下方面的进展：（1）在部分垄断性行业初步实现了政企分开，行政性垄断的问题得到一定程度的解决。经过新一轮的改革，电信、电力、民航、邮政等部门初步实现了政企分开、政资分开，新组建的公司与相应的行业管理机构脱钩，政府管理职能基本移交至相关的政府部门。但铁路等部门仍延续政企不分的体制。（2）在部分垄断性行业形成了有利于引入竞争的市场结构，其中有些行业竞争的格局已经形成。为了打破垄断的市场结构，主要采取了两种方法：一是将原有独家垄断的企业，采取“横向”分拆的方式，将其重组成能够在相同的业务领域展开相互竞争的公司，这一方法在电信部门得到应用，形成了电信行业“5+1”的市场格局，二是将垂直一体化垄断的公司，将竞争环节和自然垄断环节分开，在竞争环节引入竞争机制，电力行业“厂网分开，竞价上网”的改革即采用此种方式。（3）垄断性行业中特大型国有企业的改革取得了一定的进展。电信、民航、电力等行业按照“政企分开，政资分开”的原则，组建了公司或企业集团；电信等行业通过上市（尤其是海外上市），推动了现代公司制度的建立，在法人治理结构、公司运行机制、内部管理制度以及透明度等方面取得了一定进展。

　　1.电信业

　　经过2001年12月的重组之后，在中国基础电信业务市场，已有中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信等6家主要电信公司，并在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经形成。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个经营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非经营性互联网。获准经营互联网信息服务的单位（ISP ）已有300多家，互联网信息内容提供商（ICP ）有1000多家。在电话网上提供无线寻呼和增值电信服务的企业超过2500多家。从实际效果看，电信行业分业务市场竞争的局面初步形成，尽管仍存在许多问题，但与改革前相比，价格高、服务质量低的问题得到较明显的改善，竞争的效果已经显现。

　　2.电力业

　　随着2002年4月12日《电力体制改革方案》的出台，我国电力工业最终走向了横纵双向分拆的改革模式，即厂网分开，重组发电和电网企业。原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电企业重组为规模大致相当的3～4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。2002年底已经实现了具有战略意义的结构性拆分，实现“网电分开”，引入了竞争机制。

　　首先，电厂资产和电网资产分开。将原国家电力公司管理的资产按照发电和电网业务划分，并分别进行投资、财务和人员重组。属地方政府和其他部门管理的电力企业，也实行厂网分离。

　　其次，重组国家电力公司管理的发电资产，按照规模经济要求，通过资产重组方式形成5个各自拥有3000万千瓦时左右装机容量的全国性发电企业，由国务院授权经营，分别在国家计划中实行单列，每个发电公司在各自电力市场的份额原则上不超过20％。

　　最后，重组电网资产，按照国有独资形式设立国家电网公司（经营北方电网）和中国南方电网有限公司（经营南方电网）。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资公司形式设置，在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）和华中（含重庆、四川）5个区域电网公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。

　　新成立的发电公司有中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等5家发电公司；新成立的电力（电网）公司有国家电网公司、中国南方电网有限公司两家电网公司，以及中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等4家辅业公司。

　　至此，中国电力产业的竞争局面初步形成，但是，由于电力行业因刚刚实行重组，还没有真正建立起“竞价上网”的制度和机制，其效果还有待观察。

　　3.民航业

　　2002年3月，中国政府决定对中国民航业进行重组，航空公司与服务保障企业联合重组为民航总局。直属航空公司及服务保障企业合并后，于2002年10月11日正式挂牌成立，组成为6大集团公司，分别是中国航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司。成立后的集团公司与民航总局脱钩，交由中央管理。

　　另外，按照政企分开、属地管理的原则，对90个机场进行了属地化管理改革，民航总局直接管理的机场下放所在省（区、市）管理，相关资产、负债和人员一并划转；民航总局与地方政府联合管理的民用机场和军民合用机场，属民航总局管理的资产、负债及相关人员一并划转所在省（区、市）管理。首都机场、西藏自治区区内的民用机场继续由民航总局管理。2004年7月8日，随着甘肃机场移交地方，机场属地化管理改革全面完成，也标志着民航体制改革全面完成。

　　改组后的2004年，民航行业完成运输总周转量230亿吨公里、旅客运输量1.2亿人、货邮运输量273万吨、通用航空作业7.7万小时。截止2004年底，我国定期航班航线达到1200条，其中国内航线（包括香港、澳门航线）975条，国际航线225条，境内民航定期航班通航机场133个（不含香港、澳门），形成了以北京、上海、广州机场为中心，以省会、旅游城市机场为枢纽，其他城市机场为支干，联结国内127个城市，联结38个国家80个城市的航空运输网络。民航机队规模不断扩大，截止至2004年底，中国民航拥有运输飞机754架，其中大中型飞机680架，均为世界上最先进的飞机。2004年中国民航运输总周转量在国际民航组织188个缔约国中名列第3位。

　　4.铁路运输业

　　2000～2003年，铁路改革陆续出台了多个方案，其中最引人注目的就是2001年铁道部提出的“网运分离”方案。网运分离参考的主要是英国的铁路运营和管理体制，将路网与运输分离，分别组建公司，成为投资主体，通过在运输公司间引入竞争提高效率。尽管“网运分离”方案被各界认为是有创新的可行方案，代表世界主流的改革方向，但是由于我国铁路运力不足，在要确保正常运营的前提下，最终被决策层搁置。

　　“网运分离”方案被否定之后，铁道部于2003年初又向国务院提交了一份新的铁路总体改革方案，被业内称为“网运合一、区域竞争”。这一方案主要参考了美国与加拿大的铁路运营和管理体制。其主要内容是，由铁道部相关部门组建国家铁路总公司，接受管理部门的授权，代表国家行使铁路经营职能。在此之下，组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域竞争。但最终由于种种原因，此改革方案也未能实施。至此，我国铁路的改革仍然徘徊在2000年的处境。

　　从现有竞争对手看，铁路运输业现有的竞争对手是铁路局和正在试点的客运公司，只有极少数地方铁路、合资铁路和民营铁路，并不构成竞争威胁，货运仍以独家垄断的形式存在。1999年我国铁路全面实行资产经营责任制，经过近两年的深化和落实，铁路局初步转变为运输产品的生产者和经营者，初步确立了铁路局的市场主体地位。在4个直管站段的铁路局（昆明铁路局、呼和浩特铁路局、南昌铁路局、柳州铁路局）和广铁集团1999年以来相继进行了组建客运公司的试点，最近将在组建客运公司试点取得成效的基础上，对有分局的铁路局组建客运公司。2000年广铁集团客运公司正式挂牌，对有分局的铁路局组建客运公司进入实践探索阶段。由于铁路体制改革正在进行当中，铁路局还不是真正意义上的市场主体，依然保留有行政主体的作用，客运公司间的竞争尚未充分展开，表明目前铁路运输业内部的竞争微弱。

　　5.邮政业

　　1995年，原邮电部成立了两个企业局，即中国邮电邮政总局和中国邮电电信总局。这两个企业局设立，在形式上已经成为具有法人资格的企业，并在国家工商局注册登记。随后，各省市也纷纷成立企业法人。1998年在国务院的序列改革中，信息产业部下设国家电信管理局与国家邮政管理局，同年4月28日，国家邮政局挂牌。12月，邮政、电信“分灶吃饭”，邮政独立运行体制形成。

　　但是，政府对邮政体制没有进行根本改革，国家邮政局仍维持着政企不分、国有国营的垄断体制。但在体制外，存在一些经营同城业务及点对点物品运递的小企业和经营包裹、运递业务的跨国公司。而且，信函业务正越来越多地被电话、E-mail所替代；文件类的函件随着电子商务的引入而减少；互联网为人们提供了包罗万象的信息，使得书籍资料类的函件也相应减少，来自替代品的异质竞争，使国家邮政局面临越来越大的威胁。另外，在速递市场中，国内速递业务为主的民航、铁路、公安、公路速递公司，以国际业务和大城市间业务为主的跨国速递公司、货运公司，主营同城速递的小型私营速递公司，发展势头较猛，这类企业已经取得了国际速递业务约60％的市场份额，同时，还占有近30%的国内市场份额。

　　2005年7月20日，酝酿多时的《邮政体制改革方案》（下称《方案》）在国务院常务会议上讨论并原则通过。按照《方案》，邮政体制改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进向现代邮政业方向发展。改革方案的具体内容，首先是重新组建国家邮政局，国家邮政局将以国家邮政监管机构的面目出现，不再是政企不分，而是独立于利益集团之外。与之相应的是，组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务。对于营业额占邮政部门39％的邮政储蓄业务，以后将不再只存不贷吃利差，而是将存放在央行的8000多亿元资金逐步撤出，尽快成立邮政储蓄银行，独立承担经营风险，实现金融业务规范化经营。

　　二、我国垄断行业的市场结构现状

　　电信产业、电力产业、铁路产业、邮政产业、民航产业等产业都是垄断产业。但是，这些自然垄断产业的所有环节并不都是垄断环节。随着科学技术的发展，许多自然垄断环节都已不再具有垄断特征，已经成为竞争环节。例如，电信产业中的长途电话、移动通信及增值服务环节，已经不再具有自然垄断特征，但是本地电话网、光缆网仍被认为是自然垄断的；电力产业的输电，配电网络环节仍具有自然垄断特征，但是发电售电环节已经成为竞争环节；铁路产业的路轨网络、车站设施仍为自然垄断，但是客运、货运及其他配套服务环节可以引入竞争；邮政产业的邮政快递及其他服务环节已经引入了竞争，但是目前邮政网络环节仍具有自然垄断特征；民航产业的机场、空中规制网络仍是自然垄断环节，但是民航客运、货运、航油、航材及其他服务却可以引入竞争。

　　1.电信产业的市场结构

　　我国电信产业2001年12月的重组与改革并没有形成完全的竞争。事实上，无论移动业务还是固定电话业务，各企业的市场份额差距很大，不可能形成有效竞争的局面。其中，在移动业务市场上，中国移动通信集团公司占市场份额为70.80％，是中国联合通信有限公司的3倍；在固定电话业务市场上，中国电信集团公司占市场的67.70％，是第二位的中国网络通信集团公司的2.5倍。而中国铁通集团有限公司、中国卫星通信集团公司市场份额总共只占市场5％。

　　2.电力产业的市场结构

　　2002年底，我国新一轮电力产业改革实现了网电分离。新成立的发电公司有中国华能集团公司，中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等5家发电公司。它们的市场大约都在20％左右。

　　新成立的电网公司为国家电网公司和中国南方电网有限公司。其中国家电网公司的市场份额占79.56％，南方电网公司占20.44％。

　　3.民航产业的市场结构

　　中国航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司占民航产业总量的一半以上。总体来说，我国民航产业的竞争状况还是比较充分的。

　　三、我国垄断行业的市场进入障碍

　　进入障碍包括经济性进入障碍和体制性进入障碍。前者源于规模经济，后者主要源于我国经济体制原因。当前，我国市场的进入障碍具体表现在以下几个方面：

　　1.经济性进入障碍

　　由于规模经济的原因，自然垄断产业客观上不宜进入过多的企业。首先，大部分自然垄断行业的初始投资巨大，只有实力很大的企业或组织才有投资能力，小企业很难进入。其次，由于市场容量有限，市场只能容纳部分企业生存。另外，由于初始投资巨大，企业规模只有达到一定程度时，企业生产才能有效率，亦即随着产出的增大，企业的边际成本递减。最后，由于投资巨大，当出现重复建设时，资源浪费巨大，因此，这些行业不宜存在过多的企业。

　　2.体制性进入障碍

　　（1）行政性准入管制的进入壁垒。按照现行的投资管理体制，对投资规模超过一定限额的项目和一些实行宏观调控的产业（如汽车产业中的整车项目，无论投资项目规模大小都在管制范围内），建立了以投资项目审批为主要内容的准入管制制度。按照该制度，不仅一些产业的新厂商进入受到限制，即使是在位厂商，只要投资项目规模超过限额，也必须获得政府的审批，从而造成了较大的进入壁垒。

　　（2）所有制歧视的进入壁垒。主要是国内民间资本受到歧视性的进入壁垒。据有关机构的调查，在广东东莞市（这是市场经济较发达、较开放的地区）的80多种行业中，国有资本进入的有72种，外资进入的有62种，而允许国内民间资本进入的只有41种。在准入条件上对国内民间资本存在着明显的所有制歧视，在银行、保险、证券、石油石化、汽车（主要是整车）等行业，民间资本一直难以进入。有些领域虽然没有明文规定不准民营企业投资经营，但与国有企业和外资企业相比，面临更多的前置审批，在项目审批、土地征用等一系列环节上，民营企业面临的困难也要大得多，形成了对国内民间资本无形的进入壁垒。

　　（3）地方保护的进入壁垒。当前在许多行业发生了产业的地区间转移，一些曾集中了某类产业的传统地区，出现了该产业明显的衰退甚至消亡，而在另一些地区却出现了同类产业的兴起和要素集聚，而且在这些新兴地区形成了建立在分工高度细化基础上的产业集聚。例如，在纺织行业，浙江等地取代了传统的纺织产业集中地——“上青天”（上海、青岛、天津）。也就是说，在许多产业出现了新兴产业集聚地对传统地区的替代，在这一替代的过程中，进入壁垒又会以地方保护的形式表现出来。根据国务院发展中心发展战略和区域经济研究部的调查，在我国内地除西藏之外的30个省、区、市中，每个地区都被不同的调查对象视为地方保护最严重的地区，对本地区以外的企业和产品实行如下形式的地方保护：禁止或限制本地销售，需办理不同于本地企业或产品的审批手续；额外收费或实行不同的税费标准；实行不同的质检、技检标准；实行不同于本地企业的价格限制。

　　（4）部门行政性垄断的进入壁垒。垄断的形式有3种：自然垄断、市场垄断和行政性垄断。仅就竞争性行业而言，也存在着行政性垄断的问题，只是不同于一些垄断性行业（如邮政、铁路）政企合一的表现形式，而是表现为既有企业获得了行政性保护，并且禁止其他企业进入，在这些行业形成了以部门行政性垄断为特征的寡头垄断格局，这一现象在石油石化等行业比较突出。部门行政性垄断对市场机制乃至产业发展所造成的伤害要甚于市场垄断。

　　四、我国垄断行业的限制竞争行为

　　1.垄断高价

　　我国许多自然垄断产业都有制定垄断高价的限制竞争行为。例如，我国电信价格主要是根据信息产业部的电信资费制定的。电信价格偏高，特别是移动通信方面的双向收费更是变相提高了电信的价格。

　　2.掠夺性定价

　　掠夺性定价是指具有市场支配地位的经营者以排挤、损害竞争对手为目的，以不合理或限制竞争的低价销售商品。近年来电信企业之间的价格战、航空公司的机票打折等都是我国自然垄断性产业的掠夺性定价行为。

　　3.歧视行为

　　歧视行为是指具有市场支配地位的经营者，在提供相同商品时，对条件相同的交易对象在交易价格等交易条件上实行差别待遇，使其他交易对象处于不利的交易地位。所有制歧视是我国自然垄断产业常见的歧视行为。在电信产业互连互通中，曾经出现的降低竞争企业接入本地网络的语音质量等行为，也是一种歧视行为。

　　4.拒绝交易

　　拒绝交易是指具有市场支配地位的经营者由于种种理由，拒绝向购买者销售商品的行为。例如，在电信产业中的互连互通中出现的拒绝竞争对手接入本地网络的行为。在电信企业的竞争中，主导运营商利用手中的垄断资源（中继电路）遏制对方就是拒绝交易行为。另外，在电力产业改革中的网电分离之前，也出现过拥有输配电网络的发电企业拒绝其他发电企业的电力上网，如著名的“二滩事件”。

　　5.搭售

　　搭售是指具有市场支配地位的经营者售商品或者附加其他不合理的交易条件。如电力行业在部分地区施行的居民电力测量仪表的搭售，电信公司对电话机的指定购买等。

　　6.串谋

　　电力产业实施纵向分离后，发电企业要竞价上网，但是由于电力企业数目很少，彼此非常熟悉，在竞价上网过程中，很容易形成串谋。

　　五、关于垄断行业进一步强化竞争机制的政策建议

　　1.垄断行业的改革不应仅局限于引进竞争，应该多管齐下，系统配套

　　垄断行业的问题绝不仅仅是缺乏竞争的问题。即便是从竞争问题入手，也会牵一发而动全身。时至今日，内在于竞争问题当中的产权结构、治理结构、规制结构等方面的改革都未启动，使得竞争无法实质展开。从产权结构来看，重组后的垄断行业，还基本上是清一色的国有独资公司形式。这种“一股独大”的产权结构必然决定了治理结构上的“一股独霸”，从而导致绩效上的“一股独差”。关于企业集团产权结构与绩效关系的研究结论支持了上述判断。限于篇幅，这里不再详述。所以，垄断行业要引入竞争，必须从产权结构、治理结构、市场结构、业务结构、规制结构等方面多管齐下，系统设计，配套改革。

　　2.垄断行业引入竞争，关键是放松进入规制

　　到目前为止，以引入竞争为主题的垄断行业改革仍然是在设计和塑造竞争。包括成立联通公司、分拆原中国电信、分拆原国家电力公司、成立南方电网公司等等，都是这种思路。其实，竞争从来不是设计和塑造出来的。真是要竞争，关键是放松进入规制，允许市场自由进退。恰恰在这一关键环节上，我国仍实行严格的进入规制，主要表现在国家有关规制部门在固定资产投资上实行严格的审批制度。项目审批与否，除了国家宏观调控政策、产业政策等因素外，来自所有制的歧视尤为严重。虽然电力、铁路、民航、数字电视等领域陆续向民营经济开放了一些非自然垄断环节的业务，但还只是蜻蜓点水，不成气候。所以，垄断行业引入竞争，关键是放松进入规制。

　　3.是加强规制还是放松规制？

　　目前，在自然垄断行业改革上，国际上普遍是放松规制。但在我国，似乎是加强规制。自然垄断行业既要接受来自国家综合部门、独立监管部门的多重规制，同时，还要受严厉的《反垄断法》（尚未出台）的约束；既要保留国有制，还要接受规制；既要加强竞争，还要接受规制。而且，规制部门越来越多，越来越细。在有些行业，既存在主管部门，又存在监管部门，应该说都是矛盾的和不协调的做法。面对国际上放松规制的浪潮，我国自然垄断行业的改革取向自然也应该是放松规制。在明确这一改革取向的前提下，我们建议：第一，规制是竞争的剩余，凡是竞争起作用的领域，都应该放松乃至取消规制，不应该规制与竞争并存；第二，在少数必须规制的领域和环节，应该成立综合性规制部门，如成立交通运输监管委员会，代替目前的铁道、民航、公路、航运、出租车等每一个交通运输领域都有一个专业监管部门的“五龙治水”局面。在电力、煤炭、天然气等独立的专业规制的基础上，能否成立能源监管委员会？无论是交易成本还是管理效率，综合规制部门都要优于专业规制部门；第三，在规制内容上，应该加强的是社会性规制（如有关质量、环境、健康等方面的规制），逐步减少经济性规制，特别是减少价格和投资规制：第四，在经济性规制上，应该以激励性规制为主，慎用非对称规制；以接入（互联互通）秩序规制为主，禁止歧视性进入规制。

　　「参考文献」

　　[1]戚聿东：《中国经济运行中的垄断与竞争》，人民出版社，2004年版。

　　[2]戚聿东：“中国自然垄断产业改革的现状分析与政策建议”，《经济学动态》，2004年第6期。

　　[3]肖兴志：《自然垄断产业规制改革模式研究》，东北财经大学出版社，2003年版。

　　[4]王梦奎：《改革攻坚30题：完善社会主义市场经济体制探索》，中国发展出版社，2003年版。

　　[5]刘戒骄：《垄断产业改革—基于网络视角的分析》，经济管理出版社，2005年版。

　　「作者简介」戚聿东，经济学博士，首都经济贸易大学工商管理学院院长，MBA 教育中心主任，教授，博士研究生导师；

　　柳学信，经济学博士，首都经济贸易大学工商管理学院讲师，中国产业经济研究中心常务副主任，清华大学公共管理学院博士后，北京100026.

　　来源：《经济管理》2006年第2期

(责任编辑：张学军)