来源：上海商报
作者：易宪容
据《新闻联播》报道，最近国土资源部表示，由于拉内需保增长的需求加上土地审批程序的简化，各地用地量持续增加；在确保拉动内需项目和民生项目用地的情况下，下半年要加强土地的批后监管，防止趁机搭车圈地。下半年各地除坚持更加严格的用地审批外，还要开展对已审批用地的核查、监管行动，重点查看用地比率、是否存在囤而未建现象；同时，要控制每个项目的用地标准，节约用地。
从这些政策措施来看，其目的就是希望通过土地政策措施来增加土地供给，增加住房供给，以此来保证经济增长及遏制当前的过高房价，防止房地产市场泡沫。
可以说，当前房地产市场的问题，特别是最近房价在短期内飙升的问题，有信贷政策、税收政策的问题，也有土地政策问题，前两者在此不讨论，如果土地政策仅是从这些措施入手，对遏制房地产泡沫的作用将十分有限。
因为，从已有的研究报告来看，截至今年4月，全国累计土地购置面积与累计完成开发土地面积的差超过10亿平方米，显示出房地产行业尚未开发的土地面积十分庞大。土地库存一直处于上升趋势。在现有土地库存的情况下，假设没有新增土地购置，分别按照2008年、2007年和2006年当年完成开发土地面积，以及历史上单年最大完成开发土地面积这里是2007年这四种情景，现有的土地库存量都需要超过50个月才能消耗完成。
还有，根据清华大学蔡继明教授的研究，过去几年中国城市人口每年增长1100万－1300万人，如果城市新增人口与新增住宅保持一致，按每个家庭3人、每人配套30平方米住房计算，每年新增住房3.9亿平方米就可满足需要，而2006－2008三年全国共销售商品住宅17.95亿平方米，平均每年5.98亿平方米，实际销售面积比人口增长所需面积高出2.08亿平方米！也就是说，国内房地产市场不仅土地使用浪费严重，而且大量建筑的住房并没有成为解决居民居住问题而是成为房地产投资炒作的市场。
那么中国住房土地市场为什么问题会如此严重？关键就在于在既有土地制度安排下，其利益分配关系严重失衡，农民及城市居民的利益会受到严重侵害(农民利益受到侵害是通过土地权益，城市居民是通过高房价)，地方政府及地方官员通过土地财政及土地交易大量寻租。而这些问题的根源很大程度上与中国没有住房市场的土地公共政策有关。
我们可以看到，现行中国土地政策的法律源头来自《中国人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)。《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，国家只有出于公共利益的需要才能对农地实行征收或征用。
从《宪法》对土地规定来看，有以下几个问题值得思考。一是城市土地归国家所有，也就意味着城市土地最终所有权为中国全体公民所有。无论是人大，还有中央政府及地方政府都只能是以一级又一级代理人来行使土地的权能。既然现行土地制度形成一条比较长的委托代理链，那么这种制度又有怎样的安排来保证在这较长的委托代理链中代理人不侵害委托人的利益？实际上地方政府不仅主导了当地土地权能使用与变更的主人，而且土地管理的代理人也成了土地的终极所有者。这种土地产权缺陷必然会导致地方政府极力扩张土地交易的规模，都希望在自己手上把其管理的土地交易出去，以极大程度寻租(比如创造业绩等)。
二是按照《宪法》，既然城市土地是国有，农村土地由农民集体所有。从文字上来看，城市与农村的土地边界是十分确定的。但是由于农村的集体土地既不能出卖，也不可转让。这不仅从根本上剥夺了农民在土地上的基本权利，也使得农村土地最终所有权为国家所有，农村与城市土地的边界不确定。也就是说，这种土地边界的不确定也就为土地管理者——地方政府侵占农民利益提供了制度基础。
三是这里的公共利益是指什么？它又是通过什么方式来确立的？公共利益并非仅是一个抽象的概念，它应该是社会各阶层通过公共政策反复博弈的结果。这样才能够体现出公共利益的正当性与合法性。但实际上由于《宪法》中对这种公共利益不确定或界定不清，从而使得地方政府能够滥用权力，借公共利益之名征收农民集体用地来满足非公共利益的目的，即早几年所谓盛行的“经营城市”。蔡继明的研究表明，在中国近一轮的“经营城市”运动中，真正用于公共利益的不到10%。
可以说，1982年的《宪法》关于土地制度安排，由于它是计划经济下的产物，因此它已经不适应变化了的经济环境与条件了，根据这样的《宪法》所制定的关于住房市场的各种土地政策自然会存在许多严重的弊端。因为这些土地政策不仅没有体现全体公民的公共利益，也没有通过公共决策的方式来平衡协调当事人各方的利益关系。如果中国住房土地政策不从这里入手来改革，其严重弊端要得以化解是不可能的。
从上面的分析可以看到，当前住房市场并非在于增加土地供给多少，也不在于增加多少住房供给，如果不能够限制住房投资炒作，土地供给再充分，住房建筑再多，都无法满足住房炒作贪欲。因此，住房土地政策的改进还得与住房的信贷政策、住房税收政策一起，才能够遏制房地产市场的泡沫，保证房地产市场健康发展。(作者系中国社科院金融研究所研究员)
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