没有经过立法的城管必然是滥用暴力之所

一入城管终身误，其实，是规则与程序的缺失必然把每一个人变成魔鬼

多数国家都不存在专业城管部门或人员，因为，国际惯例是相关职责由警方直接履行，而警方，在一定意义上，可以说是法律框架之内的合法的暴力机构。

我强调这一点，是为了强调：特定的执法机构，必然具有暴力属性。军队作战术演练，警方作格斗训练，都是为了提高打击能力，此种提高为特定机构、人员履责所必需，一支拒绝在任何情况下使用暴力、或者不具备专业打击能力的军队、警察队伍是没有存在价值的。为了防止合法暴力由保护社会蜕变为伤害社会，必须予以最严格的程序约束。最严格的程序约束之所以能被公众接受、信任，乃是因为所维护的法律法规、典章制度体系本身为公众意志的体现，否则，如果法律法规、典章制度条文本身为公众的文明理念、道德底线所不容，本身对社会造成了极大程度的伤害，无论怎样严厉的程序约束都难以为公众接受。仿佛我怎样和颜悦色、笑容满面乃至奴颜婢膝地对读者诸君说分了你们的家产，都免不了大家想要“爆了我的头”。条文本身的弊端，会导致维护条文的过程必然是暴力的、为多数公众所不能容。

我当然是想谈一谈这两天很热门的《城管操作实战手册》中有关使用暴力内容的事。

如上所述，既然将相关城市管理职责从警方处分离了出来，且实际赋予了城管执法权，则合法使用暴力必然为执法的一个重要组成部分，是必须正视的。作为专职机构，城管部门的兴废值得商榷，而相关管理、执法工作本身却必定长存，且必定渗透有合法使用暴力成份。

公众越来越不认同城管的暴力执法权，首先，便是因为越来越不认同现行的城市管理规则，尽管其中之相当部分，已体现为法律法规条文。对管理规则的不认同，甚至已升级为对城市管理工作存在合理性的不认同，还是因为，在管理规则的制定、修改上没有真正做到“开门立法”，条文更多地体现了强势部门、强势人物的意志而并非公众的意志，于是当公众参与社会事务的热情越高，越是不能满意。

同情城管者往往说：如果没有城管，城市会怎样？便是落入了主体缺位的陷井，即公众为公共服务的购买者、支撑者、决定者，归根到底说，社会是属于每一个公民的社会，公共服务建立于每个人都做出贡献的税费的基础上。任何一种公共服务结果，不能与丛林状态比效果，而要与公众意愿中的、理想中的状态比效果，任何时候，都要问一问：公众希望生活在一个怎样的城市中。

现代社会的法律法规、典章制度体系基本是一个底线体系，是为了尽最大可能保证公众的行为自由，同时避免个人的行为自由对他人造成伤害之间的一种平衡，这一种平衡，同样适用于城市管理规则。公众越来越不认同城市管理规则，便是因为规则突破了平衡，看见了整齐划一、乃至是僵硬呆板的秩序而忽略了一个个活生生的人，放宽了管理范围，放大了执法半径，造成了对部分公众、特别是弱势群体的过度伤害。而另一部分公众，或者没有直接受害，却出于对自己以及他人命运的关切，本来是愿意让渡部分权利的，当让渡意愿受阻，则激起义愤，反对规则，并升级至反对对规则的一切维护行为。无论其是否合法，总之被认定为不合理。

要让城市管理规则体现公众意志，就必须“开门立法”，集思广议以确定规则的边界，哪些范围、哪些具体行为是必须予以规范、管理、禁止的，哪些范围、哪些具体行为是公权不宜介入的，杜绝规则单纯为部门意志、长官意志的体现，至于搞得今天这个部门、长官拍拍脑袋瓜儿要求统一门匾于是统一门匾就形成必须执行的天条戒律，明天那个部门、长官拍拍屁股要求统一桌椅板凳于是统一桌椅板凳就形成天条戒律，乃至将规则利用为肆意牟取不当得利的工具，以避免过度执法对部分公众造成过度伤害，避免使公众集体的、善意的让渡意愿受阻，保证规则为公众认可的规则。

公众认可了规则，才可能会认可合乎严格程序约束的执法行为，包括其中的暴力执法行为。特定执法行为必然是具备暴力属性的，此一点，根本无需讳言。关健在于，通过严格的程序约束，避免其被不恰当地使用，造成对社会、对公众的伤害。中国确然为缺乏程序正义传统的国家，程序不健全、不透明，更可怕是单纯追求结果正义，对于违反程序正义行为的处罚轻描淡写，无异于放纵、乃至是变相鼓励。实际上，没有程序正义就一定不会有结果正义，国际惯例，皆以执法机关的违反程序正义为重罪。此一点上，必须与国际接轨。

规则为公众意志的体现，合乎公众的文明理念、道德底线，被公众认同，不为强势部门、人员随意左右，维持规则的具体执法行为被严格程序约束，公众将因之受益而不太可能受害，纵使偶尔对具体的执法行为存有异义，如果权力运行足够透明，亦能很方便地予以监督、问责，促成程序的不断修改，就不至于从根本上怀疑相关部门、工作存在的必要性，都懒得沟通了，狠不得“破罐子破摔”、取消了了事。当然，取消是不可能的，可能的只是，没有公众的积极参与，弊端会不断放大、升级，更大程度地伤害社会。

如是，于社会、公众为好事，于城管部门、人员何尝不是好事。尽管这一部门、这些人员为众矢之的，尽管其特别多的具体行为造成了对社会、公众的剧烈伤害，甚至造成了不可挽回的损失，但这一部门、这些人员，在一定程度上说，确然为弱势群体，工作压力大，且多数没有正式编制，收入不高，还朝不保夕，不幸“光荣”了还被舆论“鞭尸”。

常常令我想起以前在棉花部门工作时，彼时棉花部门为垄断经营部门，不仅是整体垄断，而且还条块分割垄断，以乡镇为单位“画地为牢”的，农民跨乡镇卖自己种出的棉花就是“投机倒把”，轻则没收棉花，重则罚款、坐监，短短10余年间，想起来已恍如隔世。为了完成定购任务，棉花部门会与当地派出所合作在主要路口设卡，具体由派出所招聘的比协警还低一等的治安队负责。自然，与农民冲突不断，吵嘴打架为平常事。农民自然有道理，但当时的体制、规则体系不合理，不承认农民的道理，这些治安队员，为体制、规则体系的执行者，不恪守体制、规则体系，自己便要为体制、规则的牺牲品，他们能怎么办？既然体制、规则体系本身就不合理，除了以暴力手段强行维护，还能怎样呢？他们基本是农家子弟，农民的幸苦，农民能讲出的道理，他们不会不知道，而他们的收入，在打工潮未大规模形成的上个世纪90年代中期，大约是包食宿后每月200元左右，除了多吃几顿宴请、多抽了几包烟，处于底层的他们是不太可能捞到多少灰色收入的，而彼时经几次工资调整，作为垄断企业正式职工的20刚出头的我月薪600多点，还另外有不算低的奖金，不是家里特别困难，个人前途特别渺茫，谁会去打那一份工啊！他们自己也要吃饭，也不能轻易失去那一份其实很“卑贱”的工作的。何况，在具体冲突行为中，暴力行为究竟由哪一方挑起，根本就说不清楚。

将暴力事件频发之因主要归咎于城管部门以及人员的个人素质是荒谬的，他们未必比我们好，他们同样未必比我们坏，个人生活在体制、规则体系中，正如那些帮棉花部门打击“投机倒把”行为的治安队员，或者准备去分读者诸君家产的我，体制、规则体系本身不合理，为避免自己被体制、规则淘汰，频繁使用暴力为必然结果，无论个人素质如何，内心深处愿意不愿意、痛苦不痛苦亦然。体制、规则体系本身的大问题不解决，片面拿部门、个人素质说事没有用的，连治标的作用也起不到。

体现了公众意志的规则，加上严格的程序约束，才可能创造使这一部门、这些人员堂堂正正地执法的必要条件。使每一个人都能够正常地、惬意地工作与生活，本为绝大多数人所期望。反之，当规则与程序同时缺失，每一个人都会成为受害者，包括这一部门、这些人员在内。一入城管终身误，其实，是规则与程序的缺失必然把每一个人变成魔鬼。