地方政府该如何与社保基金“绝缘”

　　前不久，广州10.18亿元“在外营运”社保基金的命运引发各界关注。上世纪90年代初，在原劳动部允许各地社保经办机构留足一部分周转资金外可将社保基金对外运营的情况下，广州市拿出部分资金交给社会信贷机构运作以实现增值。

其中投入房地产开发的超过7.65亿元，占85.54%，这些房地产项目有的已经成了“烂尾房”，有的债务人消极逃债废债，涉及到的法律关系相当复杂。虽然基金追收工作11年前就已启动，但是截至2007年2月，尚有6.87亿元社保基金未收回，其中有可能收回的也只有1.05亿元。

　　从上海社保基金腐败大案到浙江金华8500万元社保基金进入股市，从河南濮阳劳动保障局为换取6辆轿车使用权而减免企业应缴870多万元养老保险费到黑龙江阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保利息，发生在社会保险基金领域的一个又一个案件，都涉及到同样的违规主体——地方政府。

　　作为一个具有多元利益的政治实体，地方政府寻求地方利益的最大化是必然的。尤其是目前地方政府拥有社保基金的管理权和投资权，在这种集运动员、裁判员于一身的模式下，基金的安全性很难得到保障，社保基金极易从老百姓的“钱袋子”沦落成为政府的“小金库”。国家审计署2006年对29个省区市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果表明：71亿元的社保基金被地方官员违规使用。社保基金的违规使用途径更是五花八门：南方某市的社保中心在全市7家银行开设了20多个养老保险基金账户，严重违反了社保基金只能在一家国有商业银行设立一个财政专户的规定。巨大的敞口风险，为转移挪用社保资金打开了方便之门；地方失业保险机构的管理费用曾高达失业保险费总支出的35%左右，而直接用于救济失业职工的部分仅占总支出的7%左右，其余的支出全都用于风险投资或其他方面。大庆和哈尔滨的养老基金曾投向海南房地产，浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金购买国信优先股，云南省思茅市景东县的包工头贷走了230万元农村社会养老保险。

　　除了地方政府独立的经济利益以外，地方官员的任期制也使社保基金管理工作难以规范。政府官员更多地注重在任期间的政绩，行为具有短期化倾向，很少愿意通过财政拨款做实个人账户，也不愿意实现省级统筹、用当地的资金去分担其他区域的社会保障风险。一些地方为减轻本地今后的基金支付负担，人为设置障碍，在人员流动中限制社保基金的转移。这一现象在地区经济差异较大的省份尤为明显，江苏省某地就规定只有在当地缴费满15年(经劳动保障、人事部门批准调入的也要10年)，才同意接续养老保险关系，认可其在调出地区的参保缴费年限和个人账户。

　　虽然目前社保、财政、税务、银行、审计、工会等多个部门都参与了社保基金的管理，但是多元化的管理体制不仅造成了机构的重叠，办事效率低下，而且也为管理部门挤占、挪用社保基金创造了制度上的条件。出现危机时，就靠一家单位牵头或由几家单位联合发文、出通知来调控，难免流于形式而执行效果不佳。2004年，宁夏回族自治区劳动保障厅结合当地实际草拟了《宁夏回族自治区社会保险基金监管试行办法》，希望得到财政部门、审计部门、纪检监察部门和中国人民银行驻宁机构等监督职能部门的支持，结果修改了八稿，至今仍然没有定稿。

　　笔者认为，防止权力的腐化，应从权力的分化入手，比如有学者提出：建立一个权利分离、各行其职、各负其责的分权式管理模式，社保基金的行政管理权交给地方政府，统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局，个人账户经营和管理权交给基金管理公司，统筹账户的负债管理权交给财政部门，监督权交给社保、财政、社会保险基金监督委员会和外部监督机构。目前，《社保基金管理条例》已纳入立法日程，将争取与制订中的《社会保险法》同步出台；社会保险基金要情报告制度也已经建立，在发现要情5个工作日内必须将初步情况上报至省级社保基金监督机构——只有将体制内约束和体制外监管相结合，地方政府才能真正与社会保险基金这根高压线彻底“绝缘”。