土地使用权续期的深圳经验

    据媒体报道，作为改革前沿阵地的深圳，率先面临着土地使用权到期的困惑。上世纪80年代初期竣工的国商大厦的土地使用权只有20年，到2001年 12月31日截止。对此，深圳于2004年开全国之先河做出了相关地方规定：到期房地产，业主可以延长土地使用年期，但须补缴地价数额为公告基准地价的 35%。据调查，目前大部分国商大厦的业主已经补交地价办理了续期。

    中国城市土地所有权归属于国家，公众和企业只拥有土地的使用权，居住类商品住房土地使用权的年限为70年。但也正因此，有关“70年之痒”的争论从未休止。当然，从1998年中国房地产市场改革开始算起，中国商品房的市场历史不过13年，加上一般3年左右的开发土地时间，所以多数居民商品房至少在54年内还不会真正涉及土地使用权到期问题。故而深圳目前所面临的土地使用权到期问题，可以说是为其他地方提供了一个前瞻性的解决方案样本。但也正因此，相关政策执行关乎经济体运行的稳定性与长期性，值得深入探究。

    在各大城市购买了商品房的居民，大都会对有限土地使用权产生隐隐不安的情绪。尤其随着近几年来房价的飙涨，上海、北京等一线城市的高房价堪比海外，在这些地方购买商品房的资金可以在发达国家拥有完全所有权的房子。如果土地使用权到期真的被规定为“无偿收回”，那么土地之上的房产将无处附着，居民和企业的房屋永久产权等同于70年租赁权。从经济价值角度看，就意味着既有房产价值和开发商囤积的土地价值大幅度贬值。

    2007年公布的《物权法》对此做出规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。这个相对模糊的法律界定虽然对购房者略有安抚，但对诸如“自动续期”的操作细节仍然没有具化指引，以至于各地方的细则大相径庭，新的疑惑接踵而至。上海国土局前期曾宣布，因公共利益需要未获批续期的土地要收回；而深圳则直接规定补交基准地价的 35%即可获得延期。

    但现在的问题是，“公共利益”如何界定？“基准地价”是否科学？35%的费率依据是什么？这些由地方政府单方面制定和执行的条款，难免被指增加了土地使用权的政策风险。从深圳国商大厦土地使用权的续期情况看，由于申请的土地年期已届满或将在1年内到期才能申请续期，所以造成了个别产权只剩下五六年的房子，既续不了期，又在二手房市场上面临乏人问津的尴尬。

    事实上，已有法学界专家指出，建设用地使用权、房屋所有权是公民依照《宪法》、《物权法》所享有的基本权利。任何扩大、减少或限缩公民基本权利或者对公民基本权利附加条件的规范性法律文件的制定，都属于立法权的运用，当交由全国人大制定，国务院和地方人大都无权就此立法。这意味着，各地方对土地续租的执行政策颇有越权之嫌。而地方政策制定的科学性也受到一定质疑。

    数据显示，“十一五”期间，我国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入高达7万多亿元，这些资金成为地方财政的重要源泉。从经济利益的角度看，地方政府更倾向于土地使用权能够在到期后再次卖出。由此，在土地使用权到期执行细则的制定中，地方行政部门扮演了决策者与执行者的双重角色，难以秉持客观与公正，相关建筑产权所有人的利益伸张难有充分保障。对此需要从立法层面予以修正，以实现利益与责任的平衡。

    以此观之，如何在各地使用权大规模到期之前，制定合理统一的续期政策，深圳等地的先行先试，提供了一定的借鉴经验。但就该问题的真正解决而言，仍需要国家立法部门综合各方面因素予以考量。