拆迁变法的梦想与现实

　　改革现行的拆迁制度本质上触及中国的土地制度、财政制度改革和中国式的城市化模式转向，分明涉及一场政治经济制度的重大变革，它的走向将由多重因素决定，注定不会是一场理想主义的喜宴

　　自《国有土地上房屋征收与补偿条例》（征求意见稿）公布至今，已过大半年，拆迁变法却没有进一步的动向。有人猜测：新条例已胎死腹中。笔者向国务院法制办有关负责人询问，所谓“胎死腹中”之说被断然否定，回答是：条例修订工作仍在进行中。

　　正当国家版的“拆迁变法”裹足蹒跚时，8月15日，辽宁省本溪市的《城市房屋搬迁管理办法》却已开始实施。但它仍遭到“新瓶装旧酒”“难改暴力拆迁历史”等指责。拆迁变法的现状与民众满怀希冀的情景构成极大反差。阻力在哪里？为什么？

　　拆迁变法——虽是一部条例的修订——实质上触及的是中国国情中冰冷而坚硬的那块岩石，因为拆迁条例是一部特殊的法规，它构成了中国一些重大制度的核心内容：

　　第一，拆迁条例构成中国土地制度中的核心内容。一国土地制度的基本内容包括土地权利的原初配置和土地权利的变动两个部分，中国的《宪法》规范了土地所有权的原初配置，规定土地为国家所有和集体所有，《土地管理法》规定了国有土地使用权的原初配置方式：划拨和出让。在土地权利的变动方面，拆迁与征收是当前中国土地权利变动的重要形式，但如此重要的内容却是在一部行政法规中规定的。

　　第二，拆迁条例构成中国财政制度的核心内容。由于中国社会的特殊治理模式，政府治理与控制社会需要强大的财政力量。土地作为财政的重要来源，政府在土地上的利益具有可再生性，现行土地制度中两个重要特色就成为必然：附年限的土地使用权制度和专断式的拆迁制度。

　　由于土地财政、形象工程、官商勾结等的诱惑，专断式的拆迁制度愈演愈烈，逐步走向极端，地方政府甚至成为“拆迁动物”。制定《物权法》时，关于商品房70年土地使用权期限届满后如何解决的问题，法学家曾费尽脑汁，像是在做一道法律的哥德巴赫猜想。其实，在专断式的拆迁制度下，加之房屋建筑质量的普遍低劣和规划的随意变动，年限届满前，许多房屋就将被贴上拆迁令。原本是土地使用权续期的问题，却可能转化为拆迁补偿问题，政府财政则可以提前从中获得补给。

　　第三，拆迁条例构成中国城市化发展模式的核心内容。为确保GDP的高速持续增长，缓解失业等严重社会矛盾，城市化成为经济发展的重要引擎。粗犷而高速的城市改造和扩张需要充足的土地，以现行的专断式拆迁为基础，暴力拆迁和低廉的补偿是其核心。

　　由此可见，改革现行的拆迁制度本质上触及中国的土地制度、财政制度改革和中国式的城市化模式转向。所谓拆迁变法分明涉及一场政治经济制度的重大变革，它的走向将由多重因素决定，注定不会是一场理想主义的喜宴。

　　应当冷静地看到，中国社会当前面临的多重危机，将深刻影响和扭曲拆迁变法的进程与结果。一重危机是地方政府的财政危机。目前，很多地方财政入不敷出，而拆迁变法可能会使土地出让金收益减少，而土地出让金占地方政府的财政收入的比例——按官方的保守统计——至少在30％以上，许多地区的比例实际高达50％以上。另一重危机是经济发展的内需危机，国际金融危机使得中国的外向型的经济发展遭受重大打击，要开掘内需以保障GDP持续高速发展，城市化是主要途径。但拆迁变法则将增加土地供给的成本，影响城市化的速度和GDP的增长。

　　面对这些尖锐矛盾，如果不推动拆迁变法，遭受的首先是道义上的强烈批评，虽然还会引发众多的群体事件，但毕竟仍在强大的维稳体制的控制之中。如果真正推动拆迁变法，却可能加重迫在眉睫的双重危机。

　　这使得修法前景因此难测，分析而言，会有三种可能：一是拖，无期限地搁置拆迁变法；二是进行修辞式的变法，仅仅变换概念，如本溪市“拆迁”改为“搬迁”的变法，并不涉及实质性的深层变革；三是在拆迁变法与上述的两重危机之间寻找平衡点，抛弃理想主义，以现实主义的妥协态度对待拆迁变法，进行适当的制度变革。

　　也许，第三种选择是目前可以期盼的比较乐观的前景。拆迁条例的修订主要面临三个问题，即公共利益原则、拆迁补偿标准和拆迁程序。平衡点是否可在其中找到，笔者预测，这些问题可能最终会是妥协的方案。

　　例如，公共利益的概念可能会被宽泛化，甚至城市规划之类也被纳入该范畴之中，这样政府在拆迁中的主导地位得以保留，正如本溪市的立法。如果城市规划是民主程序的结果，这一立法例也可以成立，但中国的问题在于城市规划通常是非民主程序的结果。

　　又如，补偿的标准将明显提高，虽要从拆迁暴利中割去一小块蛋糕，却可以平息民愤；但不可能完全采用土地的实际市场价值的标准，那将超过政府妥协的底线。因为政府不大可能容忍巨幅提高补偿标准催生“拆迁暴发户”，让拆迁户独享城市化中的土地增值收益。

　　再如，在拆迁程序上，“先拆迁后补偿”等恶法程序将被取缔。类似本溪市“搬迁办法”中规定的“搬迁人不得改变未搬迁的被搬迁人、房屋承租人原有的供水、供电、供暖、供气等基本生活条件”等内容可能被接受，以遏止臭名昭著的暴力拆迁。

　　中国的政治与经济结构对那些重民生重公平的立法，似乎具有天生的过敏症和排异反应。我们需要的不是一次简单的拆迁变法，而是更宏大更彻底的手术。

　　作者为中国政法大学教授、财新传媒法学咨询委员会委员

　　背景

　　本溪新办法：“拆迁”变“搬迁”

　　□ 本刊实习记者 林东晓 | 文

　　在新拆迁条例千呼万唤未出来的背景下，8月15日正式施行的辽宁省本溪市《城市房屋搬迁管理办法》，显得引人注目。

　　与其所取代的《本溪市城市房屋拆迁管理办法》相比，新《办法》将“拆迁”表述为“搬迁”，一词之易，地方主政者的用意溢于言表。

　　而催生这部新《办法》的，是当地两年前因拆迁而引发的一起命案：2008年5月，遭遇暴力被拆迁户张剑反抗过程中，抄起一把水果刀刺死一人。后张剑被认定防卫过当构成故意伤害罪，被判处其有期徒刑三年、缓刑五年。

　　据《法制日报》报道，本溪“搬迁新规”面世后，社会评价毁誉参半。一方面，新规因以下内容获得肯定：被搬迁人有权选择具体补偿安置方式（货币补偿或者产权置换）；补偿标准若无法达成协议，按上一年度与搬迁区域同土地级别普通商品住房平均售价确定；不得以断水、断电，停止供暖、供气等手段强迫搬迁等。

　　另一方面，新规又因以下几点受到质疑：其一，将实施城市规划作为首选的公共利益，比旧规定更为倒退，且与国务院征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例》草案相悖，后者并没有强调保障建设项目的进行；其二，《办法》确立了先搬迁腾地、后处理纠纷的原则，与《宪法》和《物权法》等相抵触，因为补偿是拆迁合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成；其三，在当前房价迅速上涨的形势下，按上一年度的均价补偿并不公平；其四，以搬迁进度的快慢奖惩政府搬迁服务机构，可能刺激违规强迁；最后，拆迁由土地储备委员会领导，更被直指“有问题”：原本不易实现的土地储备将得以合法化，地方政府通过新办法从幕后走到前台，以获得更多的土地收入。

　　尽管总体评价不算理想，本溪新《办法》毕竟是地方政府求解拆迁难题的尝试。人们期待中能对破解拆迁难题“一锤定音”的，是国务院正在制定的新拆迁条例。该条例自2003年以来四次胎动，然而至今难产。

　　今年1月，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，向全社会征求意见。但是，今年7月底，有媒体报道称，“惊传新条例或已胎死腹中”，原因是遭遇地方政府强大的游说阻力。在现行机制下，地方政府以行政手段、依靠土地财政获益并形成了高度依赖。

　　此后，姜明安教授、沈岿教授等修法推动者接受采访时分析，新条例很可能与《土地法》的修改等统筹考虑，以兼顾到农村房屋征收与拆迁。

　　但是，新条例的出台与否面临“两难”：新条例如果不出台，则强拆容易激化社会矛盾；如果出台，则地方政府拆迁征地的难度将显著加大，无法满足经济发展的需求。这印证了人们对地方阻挠修法的疑虑。