改革烟草财政才是真正的禁烟

　　当卫生部在为履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》而不懈努力时，国家烟草专卖局却在为扩大烟草销售量而冲刺。

　　5月10日，卫生部官员在卫生部新闻发布会上透露，自2011年1月起，中国内地将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外工作场所完全禁止吸烟。这标志着中国的禁烟场所将从公共场所拓展至所有的场所，因为在以往地方性的控烟条例中，禁烟场所局限于公共场所，对于工作场所却鲜有涉及。

　　吸烟有害身体健康，这已经在科学上得到证实，但由于种种原因，禁烟并未能成为全民共识，香烟依旧是社会日常生活中的必需品。早在卫生部禁烟之前，不少地方已经在公共场所和部分办公区域禁烟，如杭州和上海在今年3月1日开始，就已经在不少工作场所和所有的公共场所禁烟。从目前情况来看，虽然在这些场所吸烟已被法律禁止，但是这些场所的抽烟现象并未大幅度减少。

　　为什么工作场所禁烟会如此之难？至少存在两个方面的原因。首先是执行难。虽然各地的禁烟条例都确定了违反该条例的法律责任，如《上海市公共场所控制吸烟条例》第二十一条规定：“个人在禁止吸烟场所吸烟且不听劝阻的，由本条例第十八条规定的有关部门责令改正，并处以五十元以上两百元以下罚款。”但是由于执法人员缺乏，且举证难度颇大，导致了绝大多数违反该条例的吸烟者并未得到处罚。

　　其次是习俗的惯性。在习俗上，香烟已经成为不少场合必不可缺的物品。在婚宴上如果新人不给来宾递送香烟，则会被认为是失礼；“烟酒不分家”的消费习惯，使得礼品市场上从不缺乏高档烟，那些原本是对人体健康有害的高档烟俨然已经成为身份的象征。正是在习俗的作用下，中国的烟草消费市场成为内需最为旺盛的市场之一，2006年的数据表明，全球11亿吸烟者中我国约有3.5亿，同时我国年产卷烟3700万箱。

　　也正是因为这方面的原因，不少地方的控烟努力都遭遇了曲折。如《广州市公共场所控制吸烟条例(草案审议稿)》提交广州市人大常委会会议第二次审议时，就被以“不符合广州实际”为由，删除了“办公室、会议室、礼堂等工作场所禁烟”的规定。直至被媒体知悉并广为传播之后，《条例》三审时才增加了工作场所为禁烟区域。

　　在这样的背景之下，2011年起在内地几乎所有场所禁烟能否取得成效，可能还要打一个问号。更为重要的是，中国的禁烟运动除了以上两个难题之外，还存在一个更为根本性的体制顽疾：当以卫生部为主导的政府机构为禁烟而努力工作时，还有政府机构以提高烟草消费量为己任。

　　国家烟草专卖局就是这样的一个机构。当卫生部在为履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》而不懈努力时，国家烟草专卖局却在为扩大烟草销售量而冲刺。据5月10日“烟草在线”网站提供的“国内烟草一周综述”，国家烟草专卖局对中国烟草工业描绘的蓝图是：争取用五年或更长一段的时间，着力培育2个年产量500万箱、3个300万箱、5个200万箱定位清晰、风格特色突出的重点骨干品牌，努力形成12个销售收入超过400亿元的品牌，其中6个400亿元以上，4个600亿元、1个1000亿元以上。这么多的烟草卖给谁？虽然会有少部分出口，但是绝大多数的香烟还是要通过中国这个庞大的内需市场来消费。

　　政企合一决定了国家和地方各级烟草专卖局最大的任务就是发展烟草工业，它们所关注的中心永远是烟草消费额和相关税收的增加。而在一个以内需消费为主的市场上，越是强大的烟草工业越可能会对该国的公共卫生造成损害。最后的结果是，通过烟草工业而获得的巨额税收，最后要以个人和政府巨额的医疗支出而显示出来。

　　世界卫生组织在《烟草控制框架公约》中指出，一个国家的控烟要通过“减少烟草需求的价格和税收措施”和“减少烟草需求的非价格措施”来实现，也就是从供需双方来控制禁烟。但是反观我国，禁烟往往是从控制需方入手，导致最后执行成本很高，而禁烟也最终难以落实。而国外的经验表明，如果禁烟能够从供方入手，各地不依赖于烟草财政，那么这个局面将可能会有大幅度的改变。

　　也正是从这个意义而言，卫生部的禁烟举措只是一个治标之举，更深层次的问题还需要根除烟草财政。唯有此，禁烟才可能顺利。

　　傅蔚冈（作者系上海金融与法律研究院研究员）