英国工党执政13年盘点

　　英国大选在即，自1997年执政至今的工党可能面临败选，值此之际，回顾工党13年的执政，反思布莱尔倡导的“第三条道路”，正当其时

    英国大选在即，目前的普遍预测是工党将结束13年的执政，保守党将重回唐宁街10号。回顾1997年至今的工党政府，最令世界关注的一点是布莱尔贯彻的“第三条道路”纲领——尝试在“福利国家”与“自由市场”的传统对立之间找到新的出路。具体的政策表现就是对公共政策的一系列重大改革。

　　工党的“第三条道路”走了13年，英国的公共政策改革成绩如何？记者专访了英国伦敦政治经济学院退休荣誉教授、英国公共政策研究的权威霍华德·格伦纳斯特(Howard Glennerster)。他列举了工党在四方面的主要成就。

　　医保体系的革命性变革

　　最大的成就是使医保体系实现了重要的变革。由于英国医保体系一个基本特点是“免费”，也就是保障人们都能获得医保服务，代价却是长久以来英国人不得不忍受长时间排队等待。对于那些非致命性疾病，常常要等很长的时间，一两年都不奇怪，治疗的时间也很长。

　　工党政府承诺了要长期持续增加对医保体系的投入，使得支出的规模能够与人口增长或结构变化的速度相匹配，这做到了。此外，工党也落实了一些措施，真正地缩短了等待的时间。现在等待时间不会超过八个星期，一般是在四到六周内，重病的情况下只要两天。所以，这是一个革命性的变革，涉及到医保体系的管理机制、融资手段，特别是治疗的速度，这肯定是工党政府成就中的“皇冠”。

　　教育改革解决两难

　　第二个方面是教育。1997年之前的保守党政府减少了对教育的投入，从GDP的6.5%减少到4.5%。他们限制了大学的招生名额，并且在很长时间内持续降低对中小学的投入。工党政府上台后就开始增加这些投入，而且改变了大学的融资方式。所以今天大学的资金情况比以前要好得多。

　　应该说，工党政府继承了保守党政府先前提出的一些措施，比如定期对中小学生进行测验，在一些主要学科，比如数学、科学、英语、文学等，设置每个学校的目标，以促进成绩提高，并给予父母更多的选择来决定学校等，通过这些方式来激励学校不断提高业绩。

　　这些措施的成绩可以通过对比苏格兰和英格兰体现出来。1964年到1995年间，全英儿童的数学成绩呈下降趋势。工党政府采取以上措施后，过去十年来英格兰儿童的数学成绩显著提高，而没有采纳布莱尔政府那些措施的苏格兰，儿童的数学成绩明显要差很多。所以证明了这样一个结论：提供的资源越多，对学校提高成绩的激励就越大。

　　另一个重要改变是大学的融资方式。以前由政府出资，为学生提供免费的大学教育，但现在学生需要支付教学成本的大约四分之一。但他们不是在上学期间付这笔钱，而是在工作后在收入税的基础上多付一部分。此外政府也为贫困学生提供额外的资金补助，支持他们上大学。通过这两项措施，大学得到了更多的资源，这是此前二十年所没有的。更多学生能够上大学，穷人家的孩子和富人家的孩子上大学的比率差异缩小了。

　　尤为重要的是，我们创造出了一种在困难时期为大学教育提供资金的方式，这种方式在过去六年证明是有效的。以前人们以为，让学生大学毕业再来交钱，这种方式来为大学融资行不通；首先是政治上行不通，因为如果对民众说，你们必须交钱上大学，那么结果就是贫困学生上不了大学。但这两种预测都错了。贫困学生不仅还在继续上大学，而且人数大大增加。

　　用这种机制来保障对大学的充分投入，既不会阻碍人们进入的途径，并给予大学更多的自由度，因为毕了业的学生再回过头来支付学费，也为大学创造了收入。

　　英国面临这样一个两难，要不要保证穷困学生上大学？如果要就需要投入公共资金，否则就像美国大学那样基本依靠私人部门融资，不保障穷人入学的可能性；但要死板地依赖于纳税人的钱这种严格受限的资源，就可能由于投入不足在跟美国大学竞争的过程中逐渐落后，最后只能沦为二流的大学。所以我觉得这个改革非常重要，因为这既使大学得以扩招，又保证了大学教育的高质量，也不限制贫困学生上学的可能性。

　　贫富差距停止快速扩大

　　第三个主要的成就是，工党政府采取了一定的措施来减少贫困，特别是针对儿童和老年人，引入措施来吸引更多的资金流向那些最贫困的、有老人或孩子的家庭。一个最近的研究表明，贫困家庭的父母对于无法负担孩子的衣食住行、教育方面支出的担忧在减轻。

　　英国的贫富差距，或说不平等程度，这几年来的上升速度已经明显减小。1979年到1995年间，英国的不平等程度急剧恶化，基尼系数急剧上升。现在这个曲线基本是水平的了，只有略微升高。当然，这不只是政府的功劳，还有市场状况的改变。但事实是，不平等程度急剧上升的趋势在过去十年得到了改善。贫困人口的收入得到了较大提高。

　　不过，贫困人口收入提高的同时，最富有群体的收入上升得更快，这是导致不平等程度加大的主要原因。这跟英国的金融部门有很大关系，这个部门给英国注入了极大的财富，集中在最富有的那0.5%的人口中。这抵消了最贫困人口收入的改善。

　　总体而言，整个社会的福利水平是改善了。不过，现在人们好像已经厌倦谈论社会政策，所以似乎忽略了改善这个事实。当然，也因为今天失业率高涨、银行危机，人们更关注眼前。不过，如果真的往后看，问大家：你真的想回到1995年那个时候吗？相信没有人会投赞成票。

　　养老计划打下基础

　　工党政府也创造了一个初步的养老金体系。这个计划旨在使每个人都能够有一份可观的养老金。其中，由公共养老金保证一个最低额，在此基础上鼓励人们参加各种类型的养老保险。

　　过去十年，英国的养老金问题是让我比较担心的。因为英国传统上对私有部门的养老金系统的依赖度尤其高，1980年以来，私有部门的个人养老保险和雇主提供的职业养老计划是英国养老金的主要提供者。而过去几年我们看到，私有部门的职业养老计划基本上是已经崩溃了。人们的寿命在延长，大公司开始意识到，它们无力负担这个养老计划，并开始关闭，这种体系就行不通了。企业不提供，只能靠国家提供，而这个时候人们发现，英国由国家提供的养老金规模非常小，而私有部门养老金计划又崩溃了，所以这真是一个危机。

　　我们还没有完全解决这个问题。由特纳勋爵（Adair Turner，现任英国金融管理局主席）主持的养老金委员会曾举行过相关的质询，在议会各党派之间达成了一致意见，必须对养老金体系作出改革。

　　首先是要大家接受，退休年龄，也就是养老金起领年龄要大幅推迟。这可以为一个更好的公共养老金计划提供初始资金，提供一个建立全国性养老计划的平台，要求人们都投入到这个平台，来替代已经崩溃了的私人养老计划和职业养老计划。这个全国性的公共养老计划只是提供一个最基础的保障，在此之上人们可以选择，是只满足于这个低水平的公共养老计划，还是加入一些额外的养老计划。这个体制会给与人们一些资金上的激励，鼓励他们加入额外的养老计划。

　　这是得到所有政党的同意的。现在还不知道这个体系最终能不能有效运行，如果可以，这就会像我们的高等教育那样，产生一种长远的机制性改革。这对英国极为重要，同时也可以为其它国家提供一个范式。

　　一脉相承

　　所以，工党政府在一些长期问题上，建好了一些基础性的平台。有医保方面取得的成就，有一些长期的基石性的工作，也有一些创新的政策方案，包括高等教育的融资方式、中小学的投入，还有养老金计划的初步建立。这些都是工党政府留给后来政府的长期遗产。

　　接下来如果真是保守党政府上台，我也认为，他们会在这些基础上继续进行。我看不出保守党会对哪个方面有所抗拒：他们已经承诺要持续医保方面的投入，要继承工党政府在中小学方面的措施，要延续高等教育方面的政策——本来保守党反对这点，但后来保守党主席卡梅隆说“对不起，我们错了”——此外，养老金计划的建立，保守党也加入其中。所以，以我的观察，以往政府在公共政策的这四个方面的成就和改革，在未来是能够保证得到继续发展的。

　　在现在这个“后布莱尔”时代，两党在社会政策上是走得更近了，跟撒切尔时代两党对社会政策的根本分歧截然不同，可以说是过去四十年来最接近的。这是因为，卡梅隆放弃了撒切尔时代的很多政策，而布莱尔又继承了撒切尔时代的很多政策。所以我对一个新的保守党政府不像十年前那样焦虑，那时我会很担心他们会砍掉什么社会保障支出。

　　因此，两党竞选中争论的焦点会在，哪些部门的支出要缩减、以什么速度来缩减支出，而不影响经济复苏。

　　如果说有什么还不确定的，就是未来某个时点税收必然要上升，否则这些政策何从执行？关于未来的税收水平，两党都没有一个明确的概念。我怀疑短时间内两党都不会认真讨论这个问题，他们都不会去讨论自己对未来的财政收入采取什么做法。

　　未来政府要么需要提高税收，要么就只能收回一些原来的承诺。非此即彼。我想，从长期来看，正因为降低福利水平这种选择很难受，所以最终人们要意识到，税收水平不可能只降不升，如果他们想要得到像欧陆国家那种水平的福利。人们必须要接受，自己要为此买单。我想未来二十年内税收占GDP的比例应该要上升5到6个百分点

　　呼唤英国“奥巴马”？

　　如果人们想要维持现在这个福利国家的规模，那么未来十年内肯定要有更高的税负。否则，我们就要重新审视“福利国家”的概念，这个“福利国家”应该有多慷慨，或者我们应该放弃掉一些什么。

　　但是，民众似乎还没有做好准备。最近一个盖洛普民意调查，列出了解决财政收入的长期性问题的几乎所有较为理智的方案，都遭到了大部分受调者的拒绝。人们不喜欢削减支出，不喜欢提高储蓄以备退休，不喜欢储备更多积蓄来照顾长期的需要——没有一件事情做得成。只有不到四分之一的民众愿意做出妥协。所以如果你要去问选民怎么办，他们会告诉你，这些都不行。

　　所以我们需要某种“教育性”的领导人，可能需要有奥巴马这样的人物来跟民众说：这是我们必须得做的，我们必须改革我们的医保体系，我知道这不受欢迎，但我肯定会一如既往地坚持到底。但英国现在没有这样的政治家。如果没有人开始对选民做出解释，那么变革难以开展。

　　不过过去十年有一个迹象还是比较鼓舞人的，就是关于养老金计划的。八年前布莱尔说要改革养老金体系的时候，问大家“你们想要更高的养老金吗？”回答“是”。但说“你们要推迟退休”，回答“绝对不行”，问“你们可以多缴一些养老保险吗？”回答“绝对不行”……所以，养老金改革之初也是这种局面。

　　此后特纳主持的养老金委员会发布了一份非常好的报告，告诉人们，这是不可能的，我们国家的养老体系已经一团糟了，所有人都只能领得到很少的养老金。如果你真的要更多养老金，那么你就得做这个、这个和这个。你不是非做不可，但是你如果想要更多养老金，你就得做这个。然后人们就说，啊，这样啊，好吧。所以第一反应都是很敌意的，然后后来通过政治上的教育，大家才能慢慢接受。

　　工党和保守党，谁更有优势说服大众接受长期调整的需要？这很难说，我并不肯定两党中有哪一个在说服大众方面更有比较优势。我想，不管是哪个政治领导人，只要他准备好要这么做，应该都能做。不过在某些方面来说可能对卡梅隆更难一些，因为保守党的传统意识形态的原因，他要往那个方向走比较困难。我想，应该不会是通过收入税，保守党更有可能做到的是提高增值税，说服人们这在长期来说是一个明智的选择，同时避免在工资上产生负面激励影响企业的雇工行为。

　　虽然有人抱怨“英国的税收已经很高”，但这只是指收入税，英国最高税档的税率更高。但事实上，收入税只占整个税收收入的20%，而在增值税方面，英国的税率比欧陆国家要低得多。英国的增值税率是17.5%，法国和德国有将近20%，瑞典是22.5%。此外，法国和德国的社保缴纳额也要比英国高得多。

　　收入税更高在某种程度上说是有利于再分配，这只是“收”的方面，还要看“支”的方面。关于再分配的问题是，怎样来把收上来的所有这些税发放出去，而不只是看边际税率有多高，因为这样往往并不会导致税收收入的总体上升。英国的再分配的确不能跟斯堪的纳维亚国家相比，因为英国发放福利补助的方式不一样，养老金体系的规模也还太小，还起不到向贫困人群再分配财富的作用。边际税率高，听起来好像是很有再分配性，但实际上只是再分配问题中的一个片面。