周天勇：政府和事业单位经费自筹体制的弊端

　　为什么中国政府各部门，包括行政性事业机构，能在税外收很多的费呢？起因于实行了曾经在行政和事业单位中实行的经费自筹体制。在现代国家中，行政、司法和执法机构的公务开支，公务员的工资，国家立法、行政和司法部门的建设工程经费，以及图书馆这样的公益性建设工程的经费，一些教育和卫生机构中公益性的经费需要，都是由政府财政拨款。但是，在中国，其财政体制中创造出一种供给体制，即经费自筹制度。

　　什么叫机构经费自筹呢？就是要设立某一政府行政或者执法机构，但是财政没有足够的预算，不给足额经费，只给收费的政策，整个部门和机构可以通过向要进行行政和执法管理的对象收费来供养自己。这类机构，包括工商、质监、城管、卫生防疫等等。什么叫编制经费自筹呢？就是在国家行政和司法机构中，一些职员没有列入财政拨款的公务员系列，其工资和办公经费等，给了一个政策，叫自筹解决。这类经费自筹编制的职员，大量地存在于政府的公安、交通、卫生等许多部门。这些部门的职工工资和办公经费，一部分是财政拨款，另一部分则是自己向行政和执法的对象收费解决。

　　什么叫公共建设工程经费自筹呢？就是某公共机构的办公楼、培训中心等工程需要的预算，可以财政拨款一部分，另一部分财政不给经费，需要自己筹集资金解决。于是，这些行政、执法、司法、行政性事业单位，通过向管理对象收费罚款筹款，或者由建筑工程公司先垫资建设。另外，还有公益性事业单位的经费自筹，即财政拨一部分款，自筹一部分，或者全额自筹。这些单位如医院、学校等。

　　改革开放以来，强调市场化改革和建设有限责任政府，这在一定意义上是对的。但是，政府连行政、执法、司法、公益性部门的经费都不给够，让它们也去市场化，这已经不是公共服务型政府应有的行为了。自筹——这种有中国特色的经费来源体制的特点包括：一是行政、执法、司法，以及公益性但有收费权的事业单位，凭借公共权力向管理和“服务”对象，强行收费；二是这些部门利用目前政府主导的立法权，还有制定、颁布部门条例和规定权，单方面向被管理者和被服务者强制收费，容不得对方协商；三是由于行政、执法和司法市场化，公共权力商业化，社会利益部门化，这些部门和单位在收费和罚款项目的设置上，千方百计巧立名目，尽最大可能去收费和罚款，并与其他部门就收费、罚款和执法进行激烈的争夺。

　　随着行政管理体制的改革，出现了行政公务事业化和收费化的趋势，收费罚款规模越来越大。随着人民群众对公务机构太多和人员规模太大的意见越来越多，也随着体制改革对公务员机构和人员的控制，一些中央部门、地方政府和地方部门，将本来属于公务性质的机构设置成了事业性质，将本来应当是公务员的岗位设置成了事业编制，一是躲避公务员机构和人员编制的限制，二是事业单位和行政机构中的事业人员部分可以随便向社会收费罚款，以解决机构和人员扩张形成的经费紧张问题。比如，在公务机构和公务员队伍设置中，许多行政和执法部门，设置成了事业单位，这类机构包括质监、环保、银监、保监、海事、空管等等，能数出许多许多来。许多政府公务机构中的一部分也设为了事业编制，或者一部分人员属于事业编制。有一些机构，如工商等，虽然名义上是行政公务机构，但是也是靠收费养活自己。类似这种行政执法部门，往往是组织派干部，编办给编制，物价允许收费。本来是政府公务，却让它们事业化和收费化。

　　另外，由于教育和卫生等事业，财政应该拨款的经费不到位，给它们以收费的政策，让它们去自筹解决，也导致群众的上学贵和看病贵等问题。

　　对经费自收自支实行的收支两条线改革，实际结果是强化了各部门和各行政性事业单位的收费罚款机制和行为，推动了收费和罚款规模的膨胀。目前中国政府各部门，包括一些有授权的行政性事业单位，有税收形成的财政支出供养的机构，如信访局等；有允许去收费交到财政再由财政下拨满足经费的机构，如工商（2008年9月，对工商收费体制进行了转变为财政拨款的改革）、质监、卫生防疫、城管等等；有吃财政拨款和收支两条线相结合的机构，如交警等等；还有一大部分没有进入行政事业编制，由收支两条线和自收自支体制供养的一些非编制机构和人员，如政府临时性的某某办公室和大量的协管员等等。什么叫自收自支呢？就是财政不拨款，需要用经费的机构，可以自己去收费和罚款，不需要上交财政，自己支出来维持工资、福利和办公经费。财政部门发现，它们收的费和罚的款，比它们需要的支出要多得多，再加上自收自支中私分、乱支、挪用和贪污问题较多，于是，进行了所谓的收支两条线改革：即收费和罚款先交上来，再由财政拨下去。

　　许多人以为收支两条线体制，是为了廉政的一项改革，实际上是将原来许多不合理、甚至不合法的政府收费罚款合法化了。更加恶化的机制是，潜规则中对收费罚款实行超收奖励和罚款分成体制，使实行这种体制的一些政府机构和行政性事业单位，有了一种制度设计上的激励。

　　什么叫财政潜规则中的超收奖励和罚款分成体制？省市县财政，为了让收费和罚款部门和单位多收，有的下了奖励办法的文件，有的没有文件而口头约定：如果超过收费任务的，可以按照超过的部分，确定一定的奖励比例，分配给收费单位和收费人员；对罚款的部分，可以在财政和罚款部门、甚至罚款公务员之间按比例分成。这使得政府一些部门和行政收费性事业单位，从行为上，想方设法、千方百计巧立名目，疯狂收费，利用公权，公然“抢劫”。虽然这项改革的始作俑者和辩护者们认为，他们在改革时，并没有让地方各财政部门超收奖励和罚款分成。但是，实际上，收费和罚款越多，各级财政越高兴。超收奖励、罚款分成，部门和行政收费性事业单位下达任务，可能找不到这方面的任何正式的文件，但是，下达（如口头下达）收费罚款目标、任务、奖励已经成了一种潜规则。如某市交警某支队内部文件将交警的绩效考核标准定得非常详细：每天的罚款有指标，其任务规定，“处罚交通违法每1笔加0．1分，少一起减0．2分；处罚金额平均每笔超过100元，每多10元，加1分；民警处罚笔数日均（实际出勤天数）不能低于8笔，新警不低于2笔，未完成的，一次性扣30分……”因而，我们在这个城市的街道和公路上可以非常明显地看到，有的交通警察不是在维持交通秩序，而是在绞尽脑汁寻找罚款对象，甚至为了罚款搞得交通拥堵。

　　在这样一种放纵收费罚款的体制下，几乎没有一个政府部门不收费罚款的。从笔者在各地调查的大量案例来看，许多地方，特别是市县级政府部门和行政性事业机构，其领导、公务员和事业单位职员，早晨一上班，第一考虑的是今天到哪里去收点费，罚点款；第二还是利用监督管理权力去罚款收钱；第三通过行政执法权谋取点个人利益；第四是去执法显示和行使权力，获得管理快感；最后才是提供公共管理和公共服务。“执政为民”常常被挂在口头上，“为纳税人服务”的意识也很淡薄。中央提倡执政为民，建设公共服务型政府，但在现实中，如果不痛下决心，改革目前几乎所有的政府机构和行政性事业单位收费和罚款的局面，这就可能成为一句空话。