周天勇：政府收入结构扭曲加重企业成本

　　在上一篇《税费不能承受政府支出之重》一文中，我将党政事业花费到底用了多少钱，进行了一个大概的匡算。有支出就需要有收入，中国政府的实际收入是多少呢？是预算报告的收入数吗？显然不是。而政府的预算外收入，从宏观上讲，必然是国民经济（GDP）的负担；从微观上看，必定会成为创业、企业和就业者的支出，必然会影响其成本、经营和收益。

　　2007年和2008年中国中央与地方政府的预算收入分别为51321．78亿元和61316．9亿元，分别占当年GDP的19．95％和20．39％。但是，中央与地方政府实际的收入要远远大于交给各级人大审议的预算内收入的规模。主要是没有包括不在公布预算中的收费、罚没、土地出让金、探矿权和矿产开采权拍卖和出让、社保费、国有企业上缴利润、彩票发行等方面的收入。90年代后期，不让政府部门办企业后，收费罚款盛行。

　　中国政府的预算内收入和中国政府的实际全部收入是两个概念。就是对烟草利润、发行彩票、探矿和采矿权出让、国有企业上缴利润等收入不计，2007中国政府的实际全部收入为85223亿元，比预算内收入多33991亿元，占当年GDP的32．87％。财政和税务部门在计算中国宏观经济税负率时，仅仅以税收，或者税收加社保计算，都是不完整的，都低估了国民经济的税费负担。

　　有的学者在讨论中认为，土地出让金是投资者长期的固定资产投资，不应当算为当年国民经济的负担。我觉得这种看法是不正确的。土地出让金，将几十年土地使用者的租金一次性收了起来，实际上加剧了投资者的创业负担；出让金要进入地价，进入房价，实实在在地成为产品的成本，成为转移居民收入到政府手中的一种方式，它是当期国民经济实实在在的负担。因此，政府的土地出让金收入，更应当计入国民经济的宏观税费负担之中。国际上公认的发展中国家国民经济的GDP税负率一般在18％—25％为宜，我们的政府收入比此上限高出了7个到8个百分点。

　　从GDP分配的手段来看，国家以强制的权力进行分配，企业家以资本和管理经营来分配，而一般居民则以劳动为手段进行分配。如果在权力、资本和劳动之间，没有形成以人大—政府、企业—工会、规律法规等方式的有效制衡，则权力分配的力量将无限扩张，结果使国民经济分配结构中，普通居民分配的越来越少，而国家分配的会越来越多。

　　数据显示，城乡居民收入占GDP的比重，从1985年时的56．18％下降为2007年的43．42％，下降了13个百分点；而政府收入占GDP比率却从1995年最低时的17．39％上升到了2007年的32．87％，12年中上升了15．48个百分点。从政府收入结构看，主要是收费规模越来越大，从1978年的381．82亿元上升到2007年的16573．4亿元，占全部政府收入的19．27％；土地收入的规模越来越大，从1978年的零收入，到2007年的12216．72亿元，占全部政府收入的14．34％。土地和收费两项，占到政府全部实际收入的33．61％。

　　这就产生了两个问题：一是税外收费和罚款越来越多，加大了创业、企业和就业的负担，比如创业要交纳政府的各种准入的费用，如工本费、登记费、其他环节审批费等；企业的经营费用增加，如要交纳质检局的各种检查费，交通行政机关的种种费用，交纳卫生防疫、环境保护等等各种收费；就业者的成本增加，由于许多行业要各种上岗证，要进入各种学习班交费学习，并参加考试，要交学习和考试费用，等等。二是目前的土地出让金制度，是一次将50—70年的土地租金收入一次性收来，再加上垄断买地，使地价奇高无比，加大了投资企业土地的当期成本，也加大了居民购买住房的支出。从1994年税制改革以来，政府运用自己的权力，在将其收入非税收入化，这种趋势与现代政府收入体制是相背而行的。

   作者为中央党校研究室主任