于建嵘：社区自治是乡镇机构改革的方向

于建嵘

　　伴随着农村税费改革的推行，乡镇体制改革也开始了其破冰之旅，至今已有五年。这期间乡镇机构改革引起了人们的广泛关注，也取得了一些成绩。特别是伴随着农业税的取消，国家、乡镇政府与农民的关系发生了一定程度的变化。乡镇政府的汲取职能在弱化，公共服务职能逐渐凸显。在这样的大背景下，中央办公厅、国务院办公厅不久前印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，开启了新一轮的乡镇机构改革。改革划定了严格的时间表，要在2012年基本完成。

    乡镇机构改革是一个复杂的系统工程，涉及到国家、政府的管制和农村治理与发展的方方面面，需要综合考虑。前一轮改革的重点放在撤乡并镇和精简机构及人员方面，虽然一些地方也开展了转变乡镇政府职能的试点，乡镇人员膨胀的势头也得到一定程度的控制，但是对改革的方向，对到底建立什么样的乡镇管理体制和运行机制，还有许多困惑和顾虑。我想这就是中央开始新一轮乡镇改革的初衷。

    《指导意见》明确阐释了乡镇政府的功能定位，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。也就是说，乡镇政府要把以后的工作重点放在为农民提供经济发展、社会管理、安全秩序等公共服务上面。这样的乡镇改革方向基本上是正确的，现代政府的合法性来源主要是它能为民众提供公共服务，得到民众的认同。根据我的调查，取消农业税后，很多乡镇政府负债运行，把主要精力放在招商引资、应付上级检查等事情上，根本没有精力和财力为农民提供公共服务，成了悬浮于乡村社会之上有名无实的一级政府。因此，《指导意见》提出，改革坚持权责一致，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权；严控“一票否决”事项，坚决清理规范各类评比达标表彰活动等规定。可以说，这些规定对解决当前乡镇政府存在的问题具有很强的现实针对性。

    但现行的乡镇体制仍然存在诸多问题。首先是利益冲突。国家实行”切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。其次，体制冲突。目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。最后是行为腐败。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的刺激，造成乡镇干部追求短期性和寻租性行为，他们利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。

    要做好乡镇机构改革，首先必须界定县政府的职能，对县级政权进行改革。长期以来，乡镇政府一直存在“事权”和“财权”严重不对称的问题。主要是因为乡镇虽然是一级政府，但并不是完整的政府，有很多职能承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章，乡镇改革一定要和县政改革相结合。因此，我建议，将农村公共事务区分为社区事务和政府事务。税收、基础设施建设、公共秩序和安全、计划生育和国土管理等政府事务由县政府职能部门依法管理。农村社区性事务，诸如环境卫生、社区保安、社区公益，应在国家立法的基础上实行乡镇社区自治。现代政府是法治政府，依法行政是其基本特征。政府在社会树立权威和公信力的前提就是严格按照宪法和法律办事。因此，我认为，乡镇改革也必须严格按照法律进行，不能盲目推进，不能朝令夕改。具体来说，就是把实践中总结出来的经验措施上升到法律高度，以法律条文的形式明确规定出来，让大家对改革的目标、措施、过程有一个大致的预期。只有这样才能更好的实现乡镇改革的目标，完成乡镇改革的任务。

    (来源：南方农村报 作者：南方农村报报战略顾问，中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授)