让隐形的“地方债”晒到阳光

　拟议中的地方政府债券将有可能在上海浦东新区率先开闸——据报道，日前一份相关通知已经下发到上海市相关部门。

　　有关地方政府债券是否适合推出的问题一直颇受争议。而在笔者看来，这些争议其实都流于表面化，并未切中地方政府债券问题的实质。

其实，地方政府债券不过是公债形式的一种而已，以其金融产品的形式讲，该债券的推出并不存在障碍。目前围绕该产品的争议，其真正核心在于如何让政府产品更好地体现公共利益，也就是对政府公共服务行为的约束问题，而地方政府债券不过是该问题的一个环节而已。

　　从金融学和中国的现实经济需要看，发行地方政府债券不存在任何刚性的障碍。伴随着1994年分税制的建立，中央政府和地方政府已经实现了财权与事权的划分，地方政府在财政上已经拥有了实际的独立管理权。财政分权体制下，由于在具体财务年度中财权和事权的匹配未必适当，因此在财政收入无法应付开支的情况下，赋予地方政府债券融资权力就是财政分权体制的必然结果。

　　从现实经济需要看，实施分税制改革后，总体财政收入大比例向中央财政倾斜，地方财力越来越紧张。分税制改革以前，地方财政基本可以自给，但改革以后地方财政自给率陡然下降，仅为60%左右。地方财政自给率下降的必然结果就是地方财政收支矛盾变得尖锐起来。为了弥补收支缺口，地方政府要么提高对中央财政的依赖性，要么在预算外寻求其他收入来源，再就是“甩包袱”以减轻财政支出压力。其间，尽管地方政府债券并未获准，但是隐形的地方政府债务规模却越来越庞大。国务院发展研究中心2003年的测算就显示，其时的地方政府债务至少就高达1万亿元以上。

　　从加强监管角度讲，与其让地方债务隐形化而脱离监管之外，显然不如通过规范化运作透明监管更为妥当。更何况在当下，面对国际金融危机的冲击，赋予地方政府债券融资权也是拉动地方经济投入，克服危机困扰的有效途径。可见，允许地方政府债券开闸无论在理论上还是现实上都具有必要性。但是各方对于债券滥发的担忧也不能被忽略。政府经济学把政府视为吞噬一切的“利维坦”怪兽，因此要将其关在“笼子”里面才能放心。看起来,地方政府债券开行让“怪兽”拥有了更加锋利的爪牙。但这并不是问题的实质，问题的真正关键在于如何打造一个更加严密的“笼子”。

　　地方政府的行为准则应该符合其公共服务政府的属性，而财政行为更是应该以公共利益最大化为目标。债券融资权力的获得，固然放大了地方政府的财政行为空间，但并不必然会因此而背离这些准则与目标。所以，问题的关键在于如何在宪政体制下约束政府行为，而不是简单地围绕债券是否发行去做文章。就此而言，地方政府债券成为备受争议的焦点，其实是板子打错了地方。

　　选择政府行政行为较为规范的地区（如上海浦东新区）做债券开行的试点，是一个不错的方法。但同时，能否伴随着试点推进，让约束政府行为的制度也得到完善，让区域内公众对于政府行为拥有真正的话语权和决策权，这才是更加值得我们拭目以待的新变化。