改革“吃饭财政”关键在转变政府职能

2008年7月1日 只有将行政者繁琐、累赘的多重职能纯化为服务型角色，加上引入外部监督、考核、评价机制，简化职能以削减费用，降低交易成本以提升社会收益，才是新一轮财税体制改革取得实效的唯一出路

有消息称，新分税制调整方案已逐渐形成。尽管无从得知新规内容，但综合各方面情况来看，似乎中央已在着手改变财税收入重心过度上移、基层财政紧张的状况。但是，笔者并不认为，单纯切分中央、地方的财税利益会帮助彻底改变目前广受指摘的财税收支体制弊端。

尽管1998年之后的财政改革重点就已迁移到支出项下，但事实上，单就地方财政无法满足地方机构“吃饭需要”现实问题而言，已不单纯是财权与事权不平衡的问题。当下，即使中央财政“充分”向地方分利，也无法保证后者主导支出的效率，更谈不上抑制基层自我膨胀的趋向，这意味着，“吃饭财政”恐怕是目前行政权架构的副产品，是缺乏制约的公权力自我膨胀特性的缩影。

不可否认，自1994年实行分税制改革后，中央和省、市等上一级财政状况越来越好，尤其是中央财政的收入增长获得了令人讶异的速度，并在近年持续超越GDP增速。与之形成鲜明对比的是，县、乡财政的困难状况一直未能得到解决。由财权、事权的不对等，引发了许多问题，据信地方的收费、招商，乃至污染等乱象统统应被归入收入不足的范畴，据说“因为中央从地方收入中抽血，而地方也不得已而为之”。在直线、短期的思维定式下，如何“合理”对地方进行利益补偿就被忽悠成了税改唯一的课题。不仅现有几大税项被翻来覆去地分析研究，从税源过去、现在和未来的增长潜力，到转移支付的倾斜程度，官、学两界讨论的重点越走越偏。

我们必须看到，近年来对税制的“微调”并未间断。如2002年开始的所得税改革，对当年增量，中央和地方曾有“各分享50％”的安排；对2003年以后的增量，地方也得以分享40％；中央还曾承诺，今后增收的收入，主要用于对中西部地区转移支付。此外，对消费税、资源税、关税以及出口退税政策的改革也一直没有中断。

所以，既然对收入的调整一直在“小步快走”，那么，“如何切蛋糕”的问题就绝不应作为令人注目的税改，乃至财政体制改革的全部。总理在今年“两会”上曾表示，要使公共财政更好地进行经济结构调整和促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善生态环境。这无疑昭示，新一轮财税体制改革将带有更多内容。除去传统意义上公共财政的公共性、规范性以及非盈利性的特点之外，其“结构调整”功能也占有很大的目标权重。

首先，公共性意味着凡不属于公共需要的事项，财政部门就不能对之进行拨付，而属于或可纳入公共需要事项的领域，财政就必须给予支持，这无疑是政府对自身公共利益维护者角色的一次重新体认。

其次，财政收支的规范化亦是题中之义。既然财政要以满足社会公共需要为出发点，就意味着与社会成员利益完全挂钩；既然财政收入来自社会成员缴纳，那么收支出现差额就切乎每一社会成员的切身利益，这会直接引导公众对财政运作产生监督意识，丰富和谐社会的公民权利内涵。

第三，按公共财政定义，在市场经济条件下，政府只能从满足社会公共利益需要出发，为市场有序运转提供必要制度保证。这等于暗示财政体制改革内涵是一枚硬币的两面——一面是政府要压低不必要的费用和开支，另一面是把更大比例的支出项用来加强社会安全网等有关公众利益的制度性基础设施建设。

最后，财税改革不宜对结构调整功能设定过强的功利性目标。至少，希图仅通过对中央、地方财政的收支调整，向基层政府赎买节能环保和产业升级的政策落实，并不是一个足够禁得起推敲的路径设计。诚然，历史上，地方出于增收产生了极强的引资欲望，衍生了系列产业结构弊端。但具体到如果产生理想的诱致性结构升级，恐怕还要受到区域内要素禀赋的牵制，原有政策刚性的钳制，以及传统观念和市场供求的限制。

总而言之，财税改革非常复杂。要完成以公共财政为目标的改革路线图，立足点似在财税政策之外，即重视政府自身定位的调整。今后，恐怕只有将行政者繁琐、累赘的多重职能纯化为服务型角色，加上引入外部监督、考核、评价机制，简化职能以削减费用，降低交易成本以提升社会收益，才是新一轮财税体制改革取得实效的唯一出路。

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