比预算看不懂更严重的是“预算外”的

　　一边是政府部门的公款消费居高不下，一边却是关乎民生的公共投入严重不足。教育、卫生、廉租房等公共投入的欠债，直到最近才开始偿还。设若能引预算外资金之水，灌溉民生之田，则民众必欢呼德政的回归。

　　昨天本地媒体报道，有9位参加广东“两会”的人大代表提出建议：废止高速公路流动和隐形电子眼查处交通安全违法行为的有关规定。之所以要提出这个建议，缘于流动（或隐形）电子眼管理不规范，一些交管部门利用这类电子眼取证处罚，达到创收的目的，群众意见极大；还缘于这类电子眼违背了测速点必须“在前方200米处警示”的法规。

　　尽管流动电子眼测速利于禁止交通违法行为，但由于其执行过程中的程序违法，故难以服众。随着代表发难，流动电子眼的命运恐怕要“流变”了，前路如何，暂且不表。笔者所感兴趣的是近年流动和隐形电子眼盛行以求创收的现实背景。

　　众所周知，这年头，但凡有点公权力的，都喜欢罚款，交管部门也不例外。如果不是罚款，也总在想方设法通过形形式式的收费，让权力“变现”、“利润最大化”。即使是昔日清贫的教育部门、圣洁的医疗卫生部门，也早已脱贫，成为炙手可热的肥缺衙门。总之，或罚款或变相收费，或假借其他名堂，主管部门“袋袋平安”。按《预算法》规定，这些收入虽说也是政府性收入，而实际操控者往往是主管部门。

　　凭借公权坐地生财，有人谓之“非税收入”，有人名之“预算外收入”甚至“制度外收入”，名号不一，但其义却一，就是指那些没有完全纳入财政预算管理的各种政府收入，其支出游离于人大监督之外。

　　“预算外收入”之所以要特别关注，首先是因为其数额惊人。据中央党校周天勇教授统计，2006年，政府纳入预算的有39000亿元，而近28000亿元（其中包括13000亿政府各行政部门和各行政性事业单位的收费和罚款，7000亿的土地收入，8000亿的社保收入）的政府各种收入竟然没有纳入预算内管理。也就是说，这28000亿的巨额资金是怎么支出的，花到哪里了，没有提交各级人大审议、批准和监督。

　　“预算外收入”之所以要特别关注，还因为这些预算外资金益官而损民。近些年来，千夫所指的政府公车消费、公款招待、豪华楼台馆舍及培训办公设施，乃至官衙别墅，多出于所谓的“预算外收入”。在审计署连年所披露的政府花钱丑闻中，中央部委、地方政府乱收费、乱罚款、乱摊派的“三乱”行为所在多有，私设“小金库”、“预算外资金体外循环”现象更是屡禁不止。一边是政府部门的公款消费居高不下，一边却是关乎民生的公共投入严重不足。教育、卫生、廉租房等公共投入的欠债，直到最近才开始偿还。设若能引预算外资金之水，灌溉民生之田，则民众必欢呼德政的回归。

　　平心而论，“预算外收入”的形成有其历史原因。而强化对预算外资金管理的呼声近年强烈起来，改革举措也纷纷出台。比如搞收支两条线的改革，就是一个不错的行政控制，一定程度上可以缓解部门创收冲动；而强化审计，将政府用度情形公之于众，也好叫有关部门有所收敛。但看似力度颇大的改革，其实均涉及技术层面，并不妨碍政府性总体收入的增长，况且审计部门及其他政府机构为平级机构，无施行问责的权力。故而，有学者强调，预算改革的“正道”须是政治控制，即政府花钱都必须供人大审批。而且，还要结束“财政割据”，让预算内外资金都统一到一个账本，这样才能产生有效的人大监督。否则，堂堂的人大所控制的只是财政的“半壁江山”。

　　前两天，人大代表抱怨看不懂预算报告，这是一个问题，但毕竟有一个预算报告摆在那里，就算是死老虎，都能吓吓人；如果政府性收入不肯纳入预算，那笔巨款就等同于“政府决策环节的"私人"收入”，人大代表和民众连个监督的门都没有。所以说，比看不懂预算更严重的是政府性收入不入预算。

　　相对于这个根本性问题，流动电子眼是否保留，只是一个小节而已。