城管制度改进的路线图

　　公民魏文华的非正常死亡，再次使城管制度成为众矢之的。已经有无数愤怒的嗓门呼吁废止城管制度。这里，我们必须审视两个问题：城管制度诞生的基础是什么？它作为一种“问题”，如何呈现？为什么会如此？

　　1997年，经国务院批准，北京市宣武区成立了全国第一个城市管理监察大队，城管制度自此走向城市的第一线。

其法理依据来自1996年颁布的《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”直言之，城管制度之建构，就是为了“相对集中行政处罚权”，提高行政效率。

　　背后还有一个关键因素：20世纪90年代以来，中国城市化建设的进程大大加快，农村人口大量涌进城市，陈旧的行政机制已经无法有效应对由此产生的新问题。城管制度应运而生，实为权宜之计。只是这一“权宜之计”一用就是十年，老问题非但没有祛除，对策却不幸沦为病灶。城管制度之“问题”，就其根源而言，在于违反了分权原则。它之施行，既无立法作保障，亦无司法作制约。就其形态而言，弊端有二：其一是职能重叠。我们看到，城管的管辖面之宽，举凡市容环卫、城市规划、道路交通秩序、市政、公用事业等等，几乎无所不包，与交通局、工商局、建设局、环卫局的权力相交叉。其二，城管人员中只有极少一部分属于公务员编制，因此其收入来源，很多地方更多需要自身创收，这就决定了城管人员为求多劳多得，下手必然加倍狠辣。

　　这些年来，不断有人们呼吁废除城管制度。然而，在此可以断言，正如政治哲学家认为政府是一种“必要的恶”，城管制度亦然，只要中国的城市化征程一日没有终结，城管就有一日存在的必要。

　　还可以追问，废除了城管制度，谁来维护日渐芜杂化的城市秩序？交还给原有的行政机关？须知原先就是因为行政机关无法有效执法才把权力让渡出来。

　　窃以为城管制度存废的关键，依然可以归结为两点：一是立法，没有统一立法，城管制度名既不正，其行亦得不到强硬的约束。举几个简单的例子，如今，各地城管队伍的编制非常混乱，按理，城管执法局应该直属市、区两级政府，但有不少地方的城管归属城市综合治理办公室，还有一些城管部门尚未脱离当地的市政局或城建局。这样下来，城管连自己都无法规范管理，谈何去管理他人？

　　其次，我们应该注意到，城管制度自诞生之时，就是一柄双刃剑，但为什么开初无人批评，近些年来，质疑声、控诉声越来越嘹亮？这并非意味着它开始是好的，后来才慢慢变质腐坏；而是因为，人们的权利意识越来越明晰，对于行政权力的肆意侵犯，从漠不关心到挺身而出。魏文华敢于用手机拍照，放到十年前或五年前，可否会发生（这里除却技术条件不谈）？在外国是否有专职的城管人员？没有。那是因为一部分行政处罚权由专门的行政机构实施，而另一部分，则被剥离了行政色泽，由公益性的社会组织来发挥效力。这里面涉及到一个关节点，即公民权利观的强化和公民社会的茁壮成长。换言之，公民社会壮大到何种程度，城管制度就将萎缩到何种程度。