“立法回避”应在更大范围内推行

　　重庆市在全国率先正式建立了政府立法回避制度，根据该制度，在立法起草环节，如主管部门有直接明显利益关系的，原则上应该回避；专业性极强、需要借助专家智慧的，原则上相关部门可以回避；综合性跨部门的立法项目，部门间难以达成共识的，原则上部门予以回避；此外，在评审、审查环节，相关人员如与立法项目有直接利害关系，也应主动回避或强制回避。

　　事实上，立法是个多方利益博弈的过程，因此，每个利益攸关者都可介入博弈。但在立法的起草阶段，有利害关系的个人与部门却应回避，如此才能体现立法的程序正义、内容公平，体现立法的民主。从某种意义上讲，立法起草上的回避是立法民主化的前提。

　　立法民主化是当今世界的潮流，其核心是要求相关各方都能参与立法，法律的内容要体现多方博弈后的利益平衡。实现上述要求的前提是，法律草案不能由某一方意志主导。因为，由利益相关的某一方主导起草法律，他们首先会考虑自身利益，通常会在草案中塞进大量私货，进行自我授权。这样的法律草案，即使以后在审议阶段经过一定博弈，也难以完全体现多方利益的平衡，具体到我们的现实中，往往凸显浓厚的“部门利益”特色；而且由于草案审议时间短，表决仓促，解“部门利益”之毒更是艰难。从公安部主导起草的《治安管理处罚法》中，我们就可以看见大量对部门权力进行关照的痕迹。法律尚如此，由于在草拟阶段公众更缺乏有效的渠道参与博弈，政府规章更是充斥部门利益与自我授权。可以说，正是“部门立法”的存在，“立法回避”的缺失，加之立法审议、表达的博弈不充分，致使“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”泛滥。

　　要让立法从起草阶段就体现民主，就必须实行“立法回避”制度，将法律、法规、规章等的起草委托于中立的第三方。实行“立法回避”后，有利害关系的力量不介入，中立方在草案起草中就更能照顾各方的利益，各方才有一个平等的起跑线，而后可在立法审议、表决阶段进行更充分的博弈。

　　事实上，“立法回避”正逐步成为公众与相关立法机关的共识。重庆市人大早在2002年就委托律师事务所起草《重庆市物业管理条例(草案)》；2004年，北京市人大常委会也尝试性地将地方条例的调研、起草工作委托给有关学术研究机构；今年3月，北京市政府更着手探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规、规章的草案交由中立的专业人士或者组织起草。此次重庆市政府的上述举措，顺应了这种潮流，是要从更深层次推进立法民主化。

　　我认为，“立法回避”不仅应在政府规章立法中实行，更应在人大立法中实行；不仅应在重庆市实行，更应在全国人大和各省市中实行。