内容摘要：

　　从博弈的角度而言，城管人员与流动小贩是一种消极的“均衡”关系。本文运认为，由于流动小贩的就业困难群体特征、流动小贩与城管部门之间的冲突协调机制不健全以及城管部门与地方存在的代理问题，促使城管部门对流动小贩采用了消极管理的策略，最终导致了流动小贩的经营常态化现象。为避免暴力冲突的老路，城管部门应根据新形势建构一个真正落到实处的流动小贩管理制度。

　　关键词：流动小贩；城管；经营常态化；城市管理制度

　　随着经济的发展，城市流动小贩已成为中国大陆劳动市场的重要组成部分，这些流动小贩在为人民群众提供便利的同时，也对社会造成了一些负面影响。无论如何，现实的状况是，中国大陆的流动小贩经营已经常态化。但是，有关方面的研究仍然比较缺乏。作为一种地下经济，流动小贩非常特别，他们既没有隐蔽性，也没有经营地点的稳定性，与卖淫、赌博和地下工厂等地下经济模式存在很大差异。因此，对于流动小贩的研究不能直接套用一般的地下经济理论。本文将运用委托代理理论和社会冲突理论分析流动小贩与城管部门之间的互动关系，以揭示流动小贩经营常态化的原因。

　　一、流动小贩问题及其研究

　　流动小贩，在中国大陆的管理制度中都是无证经营的小贩，属于典型的地下经济，因为政府没有为任何流动小贩颁发过营业执照，而这些小贩也没有向政府交纳过一分钱税，没有自觉接受过工商部门、卫生部门和质检部门的任何正式的监督，而是终日流连于繁华的街头与城管部门打游击，在城市管理制度的夹缝中谋求生存。过去的二十多年里，流动小贩从无到有，从少到多，渐渐发展到现在充斥中国城市的每个角落。无论政府是否乐意接受，流动小贩的“繁荣经营”确实是客观存在的，而且有不断发展的趋势。

　　在为普通百姓提供方便的同时，流动小贩又带来了诸多问题，甚至已经成为城市管理的一大难题，让各级政府头痛不已。流动小贩对社会的负面作用，主要体现为商品质量没有保证、占道经营影响城市交通、乱扔垃圾影响城市卫生环境等方面。“走鬼”是香港人对流动小贩的形象称谓，充分反映了他们在政府管理下暗暗经营的辛酸。然而，在中国大陆，这种本应该地下经营的地下经济，却已经常态化，可以“大摇大摆”地在繁华都市中进行经营。

　　尽管流动小贩已经成为了中国社会一个普遍的社会现象，然而在中国大陆的社会学界，关于流动小贩的研究成果非常少。樊钢（1993）针对流动小贩的扎堆问题提出过经济学的解释，他认为，流动小贩的扎堆归根结底是经济规律造成的。姜波（1995）对济南旧城卖副食的小贩进行了田野调查，概括了济南各种副食小贩的特征。李传来（1995）对比国有企业和供销合作社的经营不景气问题，总结了小商小贩的四种积极精神：吃苦受累精神、苦无时间精神、不怕掉价精神、灵活钻空精神。汪和建（1998）对非正式就业问题的研究，为流动小贩的研究提供了一些思路，他认为像流动小贩这样的非正式就业渠道，其实是存在积极的社会安全阀功能的。

　　相对大陆对于小贩寥寥可数的研究，香港的学界对于流动小贩的研究成果却相对丰富，涌现出一批质量较高的研究论文。例如，McGee（1973）认为，在二次大战后，香港原有的现代经济部门并不能吸纳大量进入香港的移民，很多失业移民遂成为街头小贩。这些小贩非常受低下层市民欢迎，因为就近方便及价格低廉。小贩的低廉货品降低了劳工阶级的生活消费，亦为老弱人士提供工作的机会作为福利来源。叶荫聪和林蔼云（2000）认为，在香港小贩一直是最重要非正规经济部门的一环，流动小贩成为低下阶层边缘劳工面对困境的生存策略，成为在业及失业之间的缓冲。但在近年政府的大力扫荡和加重罚款和充公货物的管制下，小贩的营生空间愈来愈少。黄洪和李剑明（2001）提出用劳动力市场分割理论研究边缘劳工的思路，但是并没有运用在小贩的分析上，他们是将小贩与其他边缘劳工都作为次等劳动市场的工作，认为小贩与其他边缘劳工之间的流动属于同级流动，而不是次等劳动市场到优等劳动市场的流动。

　　综合香港和大陆关于流动小贩的研究成果，学者们基本上都同意流动小贩经营是社会底层弱势群体的生存方式，意即很多小贩本身的生活状况是比较困难的，才去做小贩帮补生计。但是在不同的经济发展阶段，小贩的身份结构却是不同的。在香港经济发展的早期，小贩往往是迫于生存压力去做小贩的，因此尽管当时香港的人口不多，但是小贩的数量曾一度达到4万到7万之多；然而在20世纪末，香港经济起飞后，香港的社会福利制度渐渐成熟，开始有人是将小贩作为过渡性的安排，而小贩的数量也下跌到仅剩1万左右。换言之，在这些研究中，流动小贩的产生，与经济的发展水平是关系密切的。但是现存的各类研究，对于政府与流动小贩之间的互动则探讨不多，尤其是作为博弈一方的政府，很少出现在相关研究的论文中。事实上，就中国大陆而言，流动小贩凸现的其实不仅仅是流动小贩本身的问题，同时也是政府的城市管理问题。

　　二、流动小贩与城管部门的冲突与调节

　　在城管部门和流动小贩这对关系中，是否存在有效的冲突调节机制呢？如果存在这种机制，双方的利益就可以通过协商和妥协进行调整，避免出现激烈的冲突场面。例如劳资双方的关系，在没有形成冲突调节机制之前，工人往往采用激烈的反抗方式，在工会出现以后，工人与企业主之间就可以运用谈判的方式解决分歧，即使罢工也会相对理性。

　　根据达伦多夫（Ralf Gustav Dahrendorf）的理论，冲突的烈度取决于两个方面，一是被剥夺的程度，二是冲突调节机制。其中就业弱势群体的存在解释了被剥夺程度的问题，而冲突调节机制则是影响冲突烈度的另外一个方面。达伦多夫认为，调节冲突需要具备三项条件，即冲突双方均承认对方有合法的但又相互对立的利益；利益群体有自己的组织，有处理争端的公共机构；冲突双方都同意遵守一些正式的冲突规则，如怎样谈判，怎样达成协议，违规制裁及如何变更规则本身等等（蔡禾，1992：109）。

　　具体到城管部门与流动小贩方面，其冲突调节应当至少具备三个条件：（一）冲突双方是否互相承认。在流动小贩与城管部门之间，流动小贩是被管理者，而城管部门则是管理者，因此，这里的问题就变成了：城管部门是否承认流动小贩合法权益？从目前的情况来看，在冲突双方是否相互承认的问题上，城管部门并不承认流动小贩拥有合法的经营权。（二）利益群体是否有自己的组织。在城管部门和流动小贩的矛盾双方中，城管部门是政府组织，自然拥有自己的组织，那么流动小贩是否存在自己的组织呢？根据政府有关NGO的登记，中国大陆不存在任何流动小贩的专门组织，也没有这个行业的行业协会。虽然在香港和台湾地区，流动小贩都有自己的行业协会和利益代言人，但是中国大陆并没有这方面的组织，政府也没有批准过这种组织的成立。既然流动小贩没有官方承认的NGO组织，那么是否存在一些地下组织（例如黑社会）在对这个群体进行管理并代理着他们的利益呢？由于流动小贩的分散作业方式，再加上政府对黑社会的严打态势，我们可以发现流动小贩这个群体内部并没有形成任何自我管理的组织，无论公开组织还是地下组织都不存在。（三）冲突双方是否同意遵守一些正式的规则。流动小贩和城管部门之间是否都同意遵守一些正式的规则，也就是说，双方是否对于彼此之间的互动存在某些共识。城管部门本身并不承认流动小贩的利益，流动小贩群体也没有自我管理的组织，因此，双方不可能通过彼此之间的协商或者谈判订立一些大家都遵守的正式规则。但是，没有正式的规则，不代表冲突双方没有共识。经验事实是，在流动小贩和城管部门多年的互动中，某些潜规则是存在的，并且影响着双方的行为。这些彼此心照不宣的潜规则还是在其中起着一些作用，调节着彼此之间的行为，为双方紧张的冲突带来一些缓冲。

　　综上所述，从冲突调节的角度来看，城管部门与流动小贩之间不能说完全没有冲突调节机制，但这种冲突调节机制非常不足，对于调节双方的冲突是杯水车薪的。

　　三、城管的代理问题与消极管理策略

　　以上的论述表明，在流动小贩和城管部门之间存在着某些潜规则，并且影响了双方的行为。那么这种潜规则的发生机制是什么？又对双方产生了什么影响？这就涉及到城管部门对地方政府的代理行为。

　　（一）代理问题

　　城管部门是代理了地方政府某项职能的部门，它的人事任免权和财政划拨权都在地方政府。在信息不对称的委托代理关系中，城管部门需要努力向地方政府传递正面的信息，避免传递各种负面信息。在这里，所谓的代理问题，就是在信息不对称的背景下，城管部门进行的大规模行动才能向地方政府传递正面信息，而城管部门例行的日常巡查工作作为一种例行公务很难有效地向上级主管部门传达正面的信息，以达到证明自身业绩之目的（刘有贵、蒋年云，2006）。因此，对于城管部门代理问题的论证，主要是针对其绩效考察制度，弄清楚究竟城管部门的绩效主要是通过大规模行动还是例行的日常巡查工作。目前的状况是，城管部门在向地方政府汇报工作的时候，主要的信息来源于大规模的行动，例如大检查和各种专项的整治工作。至于日常的例行巡查工作，无论做得怎样认真，对流动小贩的打击如何有力，在工作的绩效考察中是无法体现的。在城管部门和地方政府的委托代理关系中，代理问题是客观存在的，并且对城管部门的运作产生了负面的影响。

　　（二）消极管理策略

　　在代理问题的影响下，城管部门日常对流动小贩的积极管理并不能产生更多的政绩，甚至还会激化双方的矛盾。作为一种理性选择，城管部门在行政执法的过程中就更倾向于采取消极管理的策略，即在大规模行动时重点打击，至于日常的例行巡查则有所保留。

　　那么，在城管部门的日常工作中，执法人员是否对流动小贩真的消极管理呢？这里还应该考虑以下几个因素：第一是城管部门自身的工作资源。由于在城市管理中经常面临各种形式的专项整治工作，这样就会使得城管部门的大量工作人员经常被抽调出去，以至于城管部门根本没有足够的资源用于日常的各种例行巡查。除了流动小贩外，城管部门的管辖范围相当广泛，无力事无巨细地严格监管。所以，日常的巡逻管理，城管部门并没有能力真正分配足够的资源加以强化。第二是传媒的舆论监督。因为城管部门本来就存在代理问题，只有很少一部分信息可以传递给政府主管部门，如果一旦使用暴力被传媒曝光，那么所有的其它努力将前功尽弃。近年来，随着各种群众性事件的高频率爆发，各地政府自然都十分重视社会稳定的维护。与此同时，互联网的普及程度已经非常高，任何社会不稳定因素一旦酿成新闻事件，影响力将会大幅度提升，而社会舆论通常又是同情弱者的。第三是交通问题。因为街道狭窄，如果小贩们在城管执行任务时一哄而散，有可能会造成交通事故。第四是流动小贩反抗的激烈程度。流动小贩本身多数都是就业困难群体，如果他们真正采取反抗方式，无论是强度还是烈度都有可能是极其巨大的，在这种情况下，城管人员也必须考虑自身的安全问题。这样一来，城管人员如果抱一种明哲保身的态度，往往就会采取消极管理的措施。

　　当然，城管部门与流动小贩之间的冲突，在性质方面又完全不同于警察与歹徒之间的冲突。因为警察与歹徒之间是敌我矛盾，是人民专政的对象；而城管与流动小贩之间仅仅是人民内部矛盾，并不能够使用专政手段对付。在实践方面，警察可以配备武器，是国家暴力机构，而城管执法人员则没有这样的权力。因此，一旦双方发生冲突，城管部门一般会主动控制冲突的升级，顾虑社会稳定大局。在这种背景下，城管部门采用消极管理策略是可以理解的。此外，站在城管部门的立场，如果积极管理，那将是一项吃力不讨好的工作，而消极执法则可能更符合他们的自身利益。而城管部门的这种消极管理方式最终则导致了流动小贩经营常态化。离开了城管部门的消极管理，流动小贩的经营无法常态化。

　　四、结论与讨论

　　以上论述表明，流动小贩与城管部门双方确实缺乏有效的冲突调节机制，加之城管部门与地方政府之间存在的代理问题，使得城管部门在行政执法实践中也确实存在消极管理的空间，这样就最终导致了流动小贩经营的常态化。现在城市的流动小贩管理制度，一方面否定流动小贩，另一方面无法对流动小贩采取有效的行动，让城管部门和流动小贩双方都处于一种无序的冲突状态。虽然城管部门在法律上拥有处罚流动小贩的行政权力，但城管部门在行使权力的时候又受到诸多制约；虽然城管部门否定流动小贩的存在价值，事实上却又不得不承认流动小贩繁荣昌盛的现实状况。总结起来，现行流动小贩管理制度的问题就是：既管不了流动小贩，却又否定他们的存在；不愿意跟他们对话，又不得不跟他们接触；城管部门无法消灭流动小贩，但也无法对他们积极管理。

　　《孙子兵法》说：“小敌之坚，大敌之擒也。”现在城管部门既然无法积极管理，更无法将流动小贩全部扫平，那么对流动小贩的这种消极管理就变得毫无意义，反而成为优化流动小贩管理制度的障碍。在这种情况下，政府不妨退一步思考问题，承认流动小贩存在的合理性与合法性，以便进行更好的管理。在流动小贩常态化经营的今天，如果按照现行的管理制度原地踏步，那么城市的管理始终乏力，流动小贩始终经营无序，双方的暴力冲突将会难以避免。在缺乏沟通机制的情况下，如果城管部门文明执法，那么流动小贩很难领情，各种管理将无法落实，最终又会回到暴力冲突的老路上，没有实质性的进步。因此，我们的建议是，城管部门应根据新形势，与时俱进，改变工作思路，变剿为抚，从否定小贩到承认小贩，从消灭打压到管理控制，建构一个真正落到实处的流动小贩管理制度：

　　第一、引入发牌制度，承认流动小贩的合法权益，并对他们进行工商和卫生的管理。在上世纪的五六十年代，香港的流动小贩状况跟现在的中国大陆很相似，结果港英政府采用了发牌制度，承认小贩的部分合法权益，同时引入工商和卫生监督部门控制他们的经营秩序。自从引入发牌管理制度后，香港的流动小贩渐渐减少，小贩与政府管理人员之间没有发生过严重的冲突事件。香港的经验，值得大陆的管理部门吸收借鉴，保障社会的和谐稳定。

　　第二、在繁华路段和其他小贩经营的热点地区，设立流动小贩经营专区，保障他们的经营权益。如果仅仅对流动小贩发牌，那么这个管理制度是不完善，因为这等于生了孩子不喂奶，流动小贩还是没有生存空间。在设立流动小贩经营专区后，城管部门只打击那些在经营专区外的流动小贩，等于保障了受规矩的流动小贩权益。另一方面，在设立经营专区后，卫生监督将更加方便，流动小贩的监管成本也可以大幅降低。

　　第三、允许持牌流动小贩成立行业协会，以维护自身权益。在成立了行业协会后，流动小贩的行动将会更加有序，政府的管理成本也可以相应下降。对于流动小贩的问题，政府可以直接与行业协会谈判，让行业协会实现行业自律。行业协会出现后，最大的好处就是双方的问题可以拿出来谈，不用每次都砸桌子收凳子。行业协会的成立可以在政府与流动小贩之间建立一个“缓冲区”，以免政府每次都与流动小贩直接冲突，从而保障社会的和谐。

　　面对流动小贩常态化经营的局面，政府如果能够调整监管思路，引入发牌制度、划定经营专区、成立行业协会，那么，中国大陆的城市流动小贩将会从失控的常态化经营转变成有序经营的常态化。

　　参考文献

　　蔡禾，1992，《现代社会学理论述评》，安徽人民出版社。

　　樊钢，1993,《在“小贩扎堆”背后》，《经济沙龙》第11期。

　　黄洪、李剑明，2001，《困局、排斥与出路：香港边缘劳工质性研究》，载《香港边缘劳工研究》。

　　姜波，1995，《济南旧城卖副食的小贩》，《民俗研究》第2期。

　　李传来 ，1995，《发扬小商小贩精神》，《商业经济研究》第8期。

　　刘有贵、蒋年云，2006，《委托代理理论述评》，《学术界》第1期。

　　汪和建，1998，《就业歧视与中国城市的非正式经济部门》，《南京大学学报》第1期。

　　叶荫聪、林蔼云，2000，《无有小贩的日子》， 香港：街角出版。

　　McGee. T.G(1973),“ Hawkers in Hong Kong: a Study of Policy and Planning in a Third World Country (Monograph No.17)”, Hong Kong: Centre of Asian Studies, University of Hong Kong.

　　作者简介：

　　黎卓升：广东省佛山市高明区委宣传部干部。

　　钟一彪：中山大学政务学院助教，中山大学教育学院社科系在职博士，主要研究方向为青少年社会工作、社会工作伦理与非营利组织。

　　来源：中国社会科学院社会学研究所

(责任编辑：张学军)