12月4日《法制日报》报道，近日召开的全国行政复议工作会议透露，有一些地方和部门行政机关不依法积极受理符合法定条件的行政复议案件，相互推诿，敷衍塞责，致使大量的行政争议游离于行政复议机制之外，“约70%的行政诉讼在起诉前没有经过复议”。

　　这种现象的直接后果，就是导致行政复议机制没有充分发挥减压阀、过滤器和自我监督、控制等效用，进而导致负有行政复议职责的行政主体难以形成良好的公信力，大量行政争议不能通过行政机关的自我监督、纠错、约束机制而实现行政法治，增加了社会摩擦力和运行成本。

　　行政复议机制在各法治国家普遍发挥着重大作用。通常由上级行政机关依据行政相对人的申请，审查下级行政主体作出的有关行政行为的合法性、合理性，实行行政机制的内部监督、约束，是准司法活动，即更灵活便捷的行政司法。不仅其成本比行政诉讼等司法审查机制低，而且利于行政机关提高自我约束能力和行政质量、绩效。因此，其机理、程序、技术与行政诉讼相似，且相对便捷。行政复议机制对行政争议的容纳、解决、平息争议的能力，是衡量行政法治程度的重要指标。对权益争议、社会冲突的“体制内”解决能力，是社会是否理性、成熟、现代的重要标志。

　　应当看到，我国行政复议机制的实际运行状况，与行政法治的目标要求和设置该机制的初衷，尚有较大差距。比较直观的主因是：行政复议法等法律法规相对粗略，某些行政机关在处理复议案件时，在遵守行政实体法的法律规范和法律精神方面，不能形成严格约束；对复议机关违反法律规范和法治原则的行为，没有严格的法律责任予以强制；程序规范相对粗疏，约束不力。

　　如此，形成复议机关的自由裁量权和执法随意性过大，容易推诿、敷衍、懈怠行政复议职责。

　　当然，行政复议一般不具有终局性，行政诉讼还可以改变复议结果的宏观制度和机制，可能会使部分当事人不寻求“行政司法”（即行政复议）救济，而直接寻求司法救济，提起行政诉讼，也是一个原因。但是，如果行政复议机制能恪守法治原则、高效便捷地处理争议，具有良好的公信力，当事人自然会更多地选择它，而不再求助于更复杂的诉讼机制。

　　因此，改进复议机制运行状况、推动行政法治的基本路径，还是改良相关制度安排和机制设计，对各级行政复议机关实施符合法治原则与精神的硬约束。鉴于1999年10月生效的《行政复议法》需要完善，国务院正在制定该法的实施条例。在此，建议改进和强化以下诸方面的机制：严格要求一切行政行为包括行政复议行为符合法治原则和精神，禁止以任何方式抵抗、消解法治原则和精神；对行政相对人在行政法领域的实体性权益和程序性权利，给予尽可能详细、明确的规定和保障；细致规定行政主体的职责，特别是裁量权的行使规则、程序性规范。因为以“灵活性”面目出现的违法行政太多，因此必须实施硬约束，确需灵活处理的，必须细致记载根据或理由。

　　对违法的行政主体和工作人员，规定更明确、更严重的法律责任；赋予公民和社会组织对违法、不当行政行为，包括复议行为的控申权利，完善登记、立案、告知、再控告等一切程序。在制度上堵死导致控告和申诉石沉大海、不了了之的一切漏洞。正是残缺、粗疏、软约束的行政程序，导致了控告难、纠错难和大量的不法及不当行政。因此，通过“硬程序”实现对行政主体的硬约束，才是解决问题的关键。

　　作者：陈步雷（中国人民大学劳动所研究员）

(责任编辑：张学军)