摘要：在我国行政体制改革的不断推进的新时期，中央与地方之间的关系处理也显得格外重要。当前建构我国中央与地方的新型关系，应该以中央与地方之间的权限合理划分为核心，以中央与地方之间利益分享的均衡和权力行使的相对平衡为目标模式。同时采取一系列制度性措施，包括加强职权划分的法制保障、加强事权和财权制度建设与创新、建立地方利益表达与平衡机制，以使中央与地方关系实现制度化、规范化。

　　关键词：制度化；权限划分；中央与地方关系

　　中央与地方之间的关系问题涉及到国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会安定等重大问题，并直接影响着统治阶级的政治统治地位。因而长期以来引起了世界各国政府的广泛关注和高度重视。许多国家在这方面都进行有益的探索，并积累了许多宝贵的经验。作为一个人口众多、地域广阔、情况复杂的发展中国家，中国也非常重视中央与地方关系的处理。毛泽东在《论十大关系》中，就把正确处理中央与地方的关系作为一项重要的任务提上党和国家的议事日程。江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中，再次重申和强调正确处理中央和地方关系的重要性和必要性。在我国行政体制改革的不断推进的新时期，中央与地方之间的关系处理也显得格外重要。

　　一、总览：中央与地方关系的研究现状

　　近十年来，学术界也在不断地加强多中央与地方关系方面的研究。其中突出的特点是：研究的角度日益多样化。首先，从政治学与行政学的角度来进行研究是其主流。如中国社会科学院政治学研究所的潘小娟所撰写的《中央与地方关系的若干思考》一文，基于中央与地方关系的政治学分析，提出了中央政府与地方进行权限划分以及中央对地方进行监督的相关措施。[1] 其次，有的学者从经济学的角度对中央与地方关系展开研究。这主要涉及到中央到地方的财政权限问题。如厦门大学政治与行政学系的黄晓军在其《论公共政策制定和实施中的利益均衡》一文中，利用一个经济学的模型来分析中央与地方冲突过程中双方利益的变动，并在此基础上构造出中央与地方之间的利益均衡模式。[2] 再次，还有部分学者从历史的角度来考察中央与地方关系的处理。如湖南师范大学的杨小云撰写的《论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验》一文，就通过考察建国以来我国中央与地方关系的历史演变过程，系统地总结了其中的不足之处。[3] 最后，关于中央与地方关系的处理国际比较。如南京大学公共管理学院的傅煜、李泽洲两人合作的《权力划分视野：中央与地方关系制度的国际比较》一文，探讨了具有代表性的中、美、英、德、法、日等国的具体权力划分制度和发展过程。[4]

　　具体说来，在如何处理中央与地方关系的问题上，我国学术界大体有以下几种思路。

　　第一种思路是从调整行政权力的纵向结构入手来建立中央政府与次一级地方政府关系的新框架。这种观点认为，我国目前国务院的管理幅度过小，管理层级过多。我国应增设省级行政区，使全国省级行政区总数从目前的33个达到50-60个左右。还有人特别提出要以增加直辖市为重点。持这种观点的主要理由是：中国现有省区的数量偏少，各省行政幅度相差悬殊，有的辖地太大，助长了自成体系的经济分割发展模式。而从发达国家一级行政区划的设置情况来看，美国有50个州，法国设96个省，日本也有47个一级行政区。可以说，这种观点是当前学术界较为流行的一种观点，占着主流的地位。

　　第二种思路是从法治的角度入手来建构中央与地方关系的制度框架。即我国应以现行宪法为依据，制订一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，使中央与地方在法治基础上形成新型的权利义务关系，变现在中央与地方的行政分权为法律分权。

　　第三种思路是从资源问题入手来建构中央与地方政府关系的合理框架。其主要理由是，社会资源是社会发展的“血液”，中央与地方关系的变化实际上是围绕这种“血液”的分配与流向展开的。中央与地方政府的关系的优化有赖于社会整个“造血机能”的强化，有赖于社会资源总量的增加。合理的选择应当从“造血”出发来完善中央与地方的关系，并逐渐建立起更有力、更活跃的“造血”机制，达到中央和地方都有自己的“造血机制”或“造血机能”，促进社会资源总量的增加。

　　第四种思路是从合理分权的角度来构建新型的中央与地方政府关系。在对中央与地方如何进行合理分权的问题上，又主要存在着三种观点：一只集权论，又可称为中央本位论。此观点认为，在中央与地方的权力划分过程中，中央应该居于主导地位，应该加强中央对地方的控制。二是分权论，即地方本位论。它强调扩大地方的自主性，进一步发挥地方的活力。三是“中央集权与地方分权的混合模式”。即在分权时既考虑中央的权威，又发挥地方的积极性。

　　应当指出的是，上述几种思路从各自的角度提出了他们关于中央与地方关系的构想，均有其合理之处。然而，中央与地方关系的处理决非增减行政区数量或者是中央与地方划分权利那样简单，而是各项措施综合推进，达到一种动态平衡的过程。笔者认为，当前建构我国中央与地方的新型关系，应该以中央与地方之间的权限合理划分为核心，同时采取一系列制度性措施，使中央与地方关系实现制度化、规范化。

　　二、中央与地方之间的权限划分概述

　　中央与地方之间的权限划分涉及到决策权、财权、事权等方面的权力分配问题。权限划分是中央与地方关系的核心和基础。正确合理地划分中央政府与地方政府的权限，可以为规范中央与地方的关系和行为提供依据。

　　我国宪法规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”[5]宪法的这一规定为我们正确划分中央与地方的职权提供了总的原则。然而，权限划分是一项非常复杂的工作。它既包括行政权力的层次性划分，又包括行政权力的功能性划分问题。因此，在实际操作中仅有总原则是不够的，还应在宪法的指导下，按照行政管理科学化的要求，作更进一步具体深入的探讨。

　　我们认为，依据行政管理科学化的基本原理，在划分中央政府与地方政府以及地方各级政府的权限时，首先应界定中央与地方各级政府在国家行政体系中的地位和作用，依此确定各自的核心任务领域，进而配备相应的职权。而在配备职权时则应该坚持以下两条原则：

　　首先，业务同类和职责权相称的原则

　　业务同类有利于各部门、各机关加强专业分工，提高专业水平和工作效率。而职责权相称则有利于行政主体在既定的、明确的权力范围内行使职权，并承担相关行政责任。因此，中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的权限应尽可能地整体加以区分，改变以往那种对等分配、总量分割的划分方式，使它们各自有相对专门的管辖领域，并在各自的管辖范围内拥有全部的权力。

　　其次，合理集中与适当分权有机结合的原则

　　其中关键是对中央政府和地方政府现有的职权作双向的调整，建立一个“中央集权——地方分权”的混合模式。这里既有放权的问题，又有收权的问题。属于中央政府的权力，一定要坚决地集中。属于地方政府管理的事务，一定要充分地放权。中央政府与地方政府权限的划分应以在坚定维护和保证中央的权威，强化中央的调控能力的基础上，充分发挥地方的主动性和积极性，并能最大限度地减少中央和地方之间的摩擦为“度”。具体到事权与财权的划分上，应坚持事权相对分散，财权适当集中的原则。综观世界各国，不论是实行联邦制的国家，还是实行单一制的国家，都把财权控制作为中央对地方进行监督的重要手段。中央政府的财政收入在整个国家的财政收入中的比重都比较高，一般都在50%以上，高的甚至达到70-80%。[4]地方财政对中央财政依赖性较大，地方财政的很大一部分来源于中央的财政补贴、借款、贷款等。中央政府正是通过这种方式对地方实行非直接的但颇为有效的调控。

　　三、中央与地方权限划分的目标模式

　　前面我们谈到了中央与地方之间进行权限划分所应遵循的基本原则。那么，我们在中央与地方之间进行权限划分时，应该达到一种什么样的目标呢？笔者认为，这种权限划分的总体目标是：保持适当的张力，有利于发挥中央与地方关系的动态平衡。具体来说，这种动态平衡包括以下三个方面的内容：

　　首先，是中央与地方之间利益分享的均衡

　　中央与地方之间的关系，归根结底还是两者之间的利益分配关系。利益均衡是中央与地方关系动态平衡的实质性内容。在进行权限划分时，无论偏袒中央，忽视地方利益，还是偏袒地方，忽视中央利益，都会导致中央与地方之间的利益失衡。若情况严重的话，还可能引发中央与地方之间的矛盾对抗。随着改革的不断深入经济和社会日益发展，利益也随之重新分化和整合。中央与地方之间既会产生新的共同利益，又会出现许许多多的利益矛盾。面对这种情形，在进行权限划分时，就应该充分考虑到中央与地方之间的利益变动、发展情况，使因改革与社会发展而导致失衡的中央与地方之间的利益关系又重新恢复到均衡状态。

　　其次，是中央与地方之间权力行使的相对平衡

　　这是中央与地方之间权限划分所应达到的直接目标。从政治学的角度看，权力是基于特定的社会经济基础所形成的政治权力主体对政治权力客体的一种制约能力。它是政治权利主体实现自身利益的有效手段。毫无疑问，中央与地方实际上就是两个既相互对立有相互联系的政治主体。如果没有二者在权力行使上的相对平衡，又何来二者在利益分享上的均衡呢？当然，这里说的权力行使上的相对平衡，并不是说中央与地方在权力的种类和数量上必须相同，而是说与它们各自的职责相对应的权力平衡。

　　再次，是中央与地方之间政府权能的平衡

　　西方国家中央与地方关系的演变历史表明，实现政府的权能平衡是中央和地方关系调整的重要目标。一般来说，政府权能是平衡的，即有什么样的权力就履行什么样的职能。由于政府的职能与社会经济政治发展密切相关，是一个动态的发展过程。因此，政府的权能取决于两个条件：一是政府的权力配置是否与职能相称；二是权能的运行是否有相宜的社会经济政治环境。在建立与完善社会主义市场经济体制的改革过程中，我国在中央与地方关系上出现了权能失衡，它势必影响到我国中央与地方关系的调整和完善。维护政府权能平衡，就必须科学地划分和配置中央政府与地方政府的职责权限，并通过法律明确规定哪些权力为中央所专有，哪些权力为地方所专有，哪些权力为中央与地方所共有。

　　四、调整中央与地方关系的制度化措施

　　我国自建国以来，中央与地方关系经历了多次调整，但都没有能够走出“集权——分权——再集权——再分权”，权力“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。其中的原因是多方面的。笔者认为，我国在调整中央与地方关系方面缺乏制度保障，致使中央与地方权限划分的随意性、不规范性、不稳定性过大，以及调整、改革的成果不能及时地稳定下来，这是我国中央与地方关系长期不能妥善解决的重要原因。因此，要从根本上调整好中央与地方的关系，就必须逐步建立起中央与地方的分权制度安排新体制。

　　首先，加强职权划分的法制保障

　　综观西方国家中央与地方关系的模式，法制原则是在协调中央与地方关系中被奉为圭臬的基本原则。西方发达国家的中央与地方的关系不仅都建立在明确而广泛的宪法和法律基础之上，而且都努力通过法律化、程序化的手段来协调中央与地方关系和矛盾。而反观我们国家，宪法只规定了中央与地方的组织形式，中央与地方之间的事权财权划分缺乏明文规定，中央政府的收权与放权也缺乏法律的依据。因此，随着改革的深化，我们应该在宪法中明确中央与地方的权责利范围，制定《中央与地方关系法》，不断以法律的形式将改革所形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将中央与地方的关系纳入到法制化轨道。这样，既可以防止中央政府收权、放权的随意性，使中央与地方政府权力的合理分配制度化，又可以制止地方政府向中央政府讨价还价之风，打破“弱中央，强地方”的局面，确保中央的权威。

　　其次，加强事权和财权制度创新

　　这主要涉及两个方面，即事权制度建设和财权制度创新。在事权方面，应根据中央与地方在国家管理中的地位和作用，从制度上规定中央与地方的事务管理范围和相应拥有的权力。凡是关于国家整体利益、全局利益的事务，如国防、主权、外事等等，应由中央处理。凡是关于地方局部利益和地方自主性、地方自主发展的事务归地方处理。而处理提供公共物品和公共服务这类事务的权限，必须在中央与地方之间合理划分，这样才能逐步建立起一项既能发挥中央功能又能增强地方活力的事权分配制度。

　　在财权制度方面，主要是进一步深化和完善分税制改革。我国的分税制在运行中存在着一些缺陷，如地方财权范围相对较小，税种划分比较混乱等。因此，必须在划分中央与地方事权的句出上，根据权责利一致的原则，完善分税制财政管理体制。

　　当前的紧迫任务是：①进一步规范财政转移支付制度。我国原有的以基数法为基础的税收返还制只是新旧体制衔接阶段的过渡措施，改革的趋势应当是以行之有效的因素分析法取代较为落后的基数法。②进一步健全和完善预决算制度。凡是属于中央事权范围而由地方财政安排支出的项目，应该划归中央财政支出，凡是属于地方政府事权范围而由中央财政安排支出的项目，要随转移支付制度的完善划归地方财政支出。对中央与地方政府共同分担的事务，要明确各自负担项目和出资的比例。③合理划分税收管理权限。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省级地方政府的税收管理权限，将一些区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税收的管理权限划分给省级政府，促使地方政府因地制宜挖掘税收潜力，发挥税收调节作用，刺激经济增长。

　　再次，建立地方利益表达与平衡机制

　　如前所述，利益关系是中央与地方关系的实质性、根本性内容，中央与地方实质上是一种利益博弈关系。随着市场经济的发展，地方利益日益凸显，地方独立性与自主权在不断扩大，已经成为具有相对独立的经济社会利益和发展目标的利益主体。而且，只有为地方各主体提供利益表达的渠道，充分了解地方利益与需求之后，才更有利于中央与地方之间权限划分的规范化、科学化。基于此，建立地方利益表达与平衡机制势在必行。

　　笔者认为，在建立这一机制的过程中，必须坚持平等参与原则，即各省不分大小、富贫，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。建立地方利益表达与平衡机制，不仅是实现中央与地方关系规范化、制度化的一项重要措施，而且有助于提高我国的中央决策民主化和科学化的水平。当然，如何建立更为科学的地方利益表达与平衡机制，这是一个需要进一步深入研究的重大课题。

　　综上所述，中央与地方关系在我国政治与经济建设中扮演着重要的角色。当前建构我国中央与地方的新型关系，应该以中央与地方之间的权限合理划分为核心，以中央与地方之间利益分享的均衡和权力行使的相对平衡为目标模式。同时采取一系列制度性措施，包括加强职权划分的法制保障、加强事权和财权制度建设与创新、建立地方利益表达与平衡机制，以使中央与地方关系实现制度化、规范化。

　　参考文献：

　　[1]潘小娟：中央与地方关系的若干思考，政治学研究，1997（01）

　　[2]黄晓军：论公共政策制定和实施中的利益均衡——中央与地方关系的制度创新取向，唯实，2002（05）

　　[3]杨小云：论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验，政治学研究，2001（02）

　　[4]傅煜、李泽洲：权力划分视野：中央与地方关系制度的国际比较，学术论坛，2003（06）

　　[5]引自《中华人民共和国宪法》（1982）,第一章第三条第四款

　　[6]杨小云：对我国改革开放新形势下中央与地方关系的几点思考，湖南师范大学学报（社科版），1999（03）

　　[7]孙时映：建国以来我国纵向行政权力的几次调整及其变动趋向，思想战线，1995（04）

　　[8]邓文：江泽民与毛泽东、邓小平论中央和地方的关系之比较，江汉论坛，2003（04）

　　[9]郑永年，王旭：论中央地方关系中的集权和民主问题，战略与管理，2001（03）

　　[10]张锡恩：论中央与地方关系的规范化、法制化——学习江泽民《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的思考，东岳论丛，1996（05）

　　[11]林尚立：权力与体制：中国政治发展的现实逻辑，学术月刊，2001（05）

　　[12]王朔：中国共产党关于处理中央与地方关系的理论和实践，唯实，1998（01）

　　[13]郭为桂：中央与地方关系50年略考：体制变迁的视角，人大复印资料（中国政治），2000（05）

　　[14]刘光辉：中央与地方关系问题研究综述，人大复印资料：中国政治，1995（12）

　　[15]赵成根：转型期的中央和地方，人大复印资料：中国政治，2000（11）

　　[16]唐兴霖，李东辉：论中央与地方关系调整的制度化取向，学术研究，1999（02）

　　[17]魏红英：西方发达国家处理中央与地方关系的几点启示，广西社会科学，2002（03）

　　[18]范炜烽：中国中央与地方关系的理想模式——保持适当的张力，理论探讨，2001（08）

　　[19]金太军：当代中国中央政府与地方政府关系现状及对策，中国行政管理，1999（07）

　　来源：《中共郑州市委党校学报》

(责任编辑：张学军)